כללי
חיפוש ועזרה (חדש)
חיפוש באתר
עזרה
מפת האתר
מסמכים באתר
כניסת משתמשים





שכחתי את הסיסמה


שלח בדוא"ל שלח להדפסה
בג"ץ 971/99 התנועה לאיכות השלטון נ' ועדת הכנסת   
נערך ע"י רונן משה
2006-07-30 10:14:15

בבית המשפט העליון



בג"ץ 971/99


בפני:

השופט מישאל חשין
השופט אליעזר ריבלין
השופט תיאודור אור



התנועה לאיכות השלטון
 
- נגד -
 
ועדת הכנסת
 
תקציר
העתירה מופנית כנגד החלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם), שקיבלה ועדת הכנסת ימים ספורים לפני פיזור הכנסת הארבע-עשרה, שכיהנה שלוש שנים לאחר היבחרה. בהתאם להחלטה זו, מי שכיהן בכנסת הארבע-עשרה ולא שב ונבחר לכנסת החמש-עשרה יזכה בגימלה כאילו כיהן בכנסת הארבע-עשרה במשך ארבע שנים. ההחלטה שבה ואושרה לאחר שנתקיימו הבחירות לכנסת החמש-עשרה, בניגוד להמלצת ועדה ציבורית שהמליצה לבטל את ההחלטה מעיקרה.
ביהמ"ש העליון קבע:
מעמדה המיוחד של הכנסת, כפי שהוא מעוגן בחוקי היסוד ובמבנה הדמוקרטיה, מחייב כי בית- המשפט יפעיל את שיקול-דעתו לקיים ביקורת שיפוטית על פעולותיה, בזהירות ובריסון. גישה זו, גישה של איפוק, של ריסון, של כבוד לרשות המחוקקת, חלה לא אך על הכנסת גופה אלא על כל איבר מאיבריה, ובראשם ועדת הכנסת, המשמשת מעין "כנסת זוטא" המבחן שנקבע לעניין היקפה של הביקורת השיפוטית בהחלטות בעלות אופי מינהלי הנעשות כחלק מההליכים הפנים-פרלמנטריים, בא לאזן בין שני שיקולים נוגדים: מחד גיסא, עומד העיקרון של שלטון החוק, ומאידך גיסא, עומד העיקרון כי סדרי עבודתו של בית הנבחרים הם עניין פנימי שלו, השייך מבחינת הפרדת הרשויות לרשות המחוקקת עצמה. לפיכך נפסק כי יש להותיר בידי הכנסת את הכוח והיכולת לעצב את הכלים הדרושים לה לניהול עבודת היומיום
חברי הכנסת בהגדלת הגימלה, יצאו ממתחם הסבירות אותו היה עליהם לשקול וראו הדברים מתוך ראיה צרה.
ביהמ"ש קיבל את העתירה.
 
פסק דין
לחץ כאן לצפיה בקובץ


השופט מ' חשין:



 



1. תקופת כהונתה של כנסת נבחרת היא - במהלך הדברים הרגיל - ארבע שנים מיום היבחרה. ראו: סעיפים 8 ו36- לחוק-יסוד: הכנסת. הכנסת הארבע-עשרה - שלא כהוראת חוק היסוד - לא הוציאה את ימיה ופיזרה עצמה שלוש שנים לאחר היבחרה. חרף זאת החליטה ועדת הכנסת כי אותם מחברי הכנסת הארבע-עשרה אשר לא שבו ונבחרו לכנסת החמש-עשרה, יזכו בגימלה כאילו כיהנו כחברי הכנסת ארבע שנים תמימות. על דרך זה חייבה ועדת הכנסת את אוצר המדינה בסכום של למעלה מתשעה מיליון ש"ח. החלטה זו היא העומדת לפנינו לביקורת; עותרת טוענת לבטלותה ומשיבים משיבים להיותה של ההחלטה החלטה כשרה וראויה.



 



התשתית הנורמטיבית; מעט היסטוריה



 



2.חוק גימלאות לנושאי-משרה ברשויות השלטון, תשכ"ט1969- (חוק הגימלאות), בסעיף 1 בו, מסמיך את הכנסת - או ועדה מוועדותיה, על-פי הסמכת הכנסת - לקבוע הסדרי גימלה לנושאי מישרה ברשויות השלטון: "גימלאות ותשלומים אחרים



 



1. לנושאי המשרה המפורטים בתוספת ולשאיריהם ישולמו, מאוצר המדינה, גימלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מועדותיה."



 



בין נושאי המישרה המפורטים בתוספת מנויים חברי הכנסת. הכנסת הסמיכה את ועדת הכנסת לקבוע גימלאות לחברי הכנסת, ובתוקף סמכותה זו החליטה ועדת הכנסת החלטה הקרויה החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם), תש"ל1969- (ק"ת תש"ל, עמ' 33) (החלטת הגימלאות). סעיף 2 להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) קובע זכויותיהם של חברי-כנסת-לשעבר לגימלאות, וזה היה נוסחו במקורו:



 



קצבה לחבר הכנסת לשעבר



 



2. חבר הכנסת לשעבר תשולם לו כל ימי חייו, החל מהיום בו חדל מלכהן, קצבה בסכום שהוא שליש האחוז מהמשכורת הקובעת כפול במספר חדשי כהונתו בכנסת אם -



 



(1) חדל לכהן אחרי שהגיע לגיל חמישים וכיהן כחבר הכנסת שש שנים לפחות;



 



(2)חדל לכהן אחרי שהגיע לגיל ארבעים וחמש וכיהן כחבר הכנסת עשר שנים לפחות, או שכיהן כחבר הכנסת תשע שנים לפחות וכיהן ברציפות בשלוש תקופות כהונה של הכנסת;



 



(3) חדל לכהן לפני שהגיע לגיל ארבעים וחמש אך הגיע לגיל ארבעים וכיהן כחבר הכנסת תקופה של עשר שנים ועוד מספר שנים כמספר השנים שבהן גילו למטה מגיל ארבעים וחמש."



 



("גימלה" היא, כהגדרתה בסעיף 1 להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת



ושאיריהם): "קצבה או מענק, לרבות טובת הנאה או שירות", ו"קצבה" היא: "סכום המשתלם מדי חודש").



 



 



 



על-פי החלטת הגימלאות במקורה, חבר-כנסת-לשעבר לא זכה לקיצבה אלא משנתמלאו בו תנאים מסויימים, ולענייננו עתה נזכיר אותו תנאי של מישכי כהונה מינימליים בני שש שנים, תשע שנים, עשר שנים ולמעלה מעשר שנים. על-פי אותה החלטה, חבר-כנסת-לשעבר לא זכאי היה לקיצבה אלא אם כיהן, ולו באורח חלקי, בשתי כנסות לפחות.



 



3. כך היה בשנת 1969. אלא שזכויותיהם של חברי-כנסת-לשעבר לקיצבה היו כיין המשומר; ומה יין המשומר משביח והולך עם הזמן, כן נשתבחו והלכו עם השנים זכויות הקיצבה של חברי-הכנסת-לשעבר. במהלך השנים תוקנה החלטת הגימלאות שוב ושוב, עוד ועוד: זכויות חברי-הכנסת-לשעבר לגימלה רבו והלכו עם השנים ותחומיהן נתרחבו והלכו. ובלשון הדין-וחשבון שכתבה ועדת נבנצל (ראו להלן, בפיסקה 4), בסעיף 39 שבפרק על הקיצבאות:



 



"החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון וחברי הכנסת ושאיריהם, התש"ל1969- ... היתה הבסיס לביצוע ההסדר הנוגע לחברי הכנסת, והיא תוקנה מזמן לזמן. תיקונים שונים נעשו כאשר התברר שבמקרה מסויים לא היתה זכאות לקיצבה, או



שהקיצבה היתה נמוכה. במקרה כזה היו מנסחים כלל חדש שהרחיב את הזכויות לקבלת הקיצבה, ומתקנים את ההחלטה בהתאם. התוצאות לא היו תמיד הגיוניות וסבירות, כפי ששמעה הועדה במהלך דיוניה."



 



כך, למשל, נצטמקה והלכה במהלך השנים תקופת ההכשרה לקבלתה של קיצבה, עד שתקופת ההכשרה הועמדה על ארבע שנים, כמניין שנות כהונתה של כנסת. וכלשון התיקון משנת תשל"ו1976-: חבר-כנסת- לשעבר זכאי לקיצבה כל ימי חייו אם "חדל לכהן אחרי שהגיע לגיל ארבעים וכיהן כחבר הכנסת ארבע שנים לפחות": החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (תיקון), תשל"ו1976-: ק"ת תשל"ו, 1341.



 



יתר-על-כן: ועדת הכנסת הוסיפה להחלטת הגימלאות המקורית הוראה חדשה, ולפיה, בהתפזר כנסת קודם  זמנה יזכו חברי כנסת שנבחרו עם ראשית תקופת כהונתה של הכנסת ולא נבחרו לכנסת שלאחריה, לקיצבה ששיעורה יהיה כאילו השלימה הכנסת את ימיה. וכלשון סעיף 2א שהוסף להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) בתיקון תשל"ו1976-:



 



חישוב תקופות



 



2א. נתפזרה הכנסת לפני גמר תקופת כהונתה הקבועה בחוק יסוד: הכנסת, יראו לצורך תשלום קצבה לחבר-הכנסת, שנבחר עם ראשית כהונתה ולא נבחר לכנסת שלאחריה, את תקופת כהונתה של אותה כנסת כתקופה הקבועה בחוק יסוד: הכנסת."



 



בקובעה קביעה זו שקבעה - שלעניין קיצבת חברי כנסת מסויימים יראו כנסת שנתפזרה קודם זמנה ככנסת שכיהנה מלוא תקופתה - עשתה ועדת הכנסת שני אלה: אחד, חברי כנסת שלא כיהנו בכנסות קודמות וכיהנו בכנסת שלא השלימה את ימיה (חברי כנסת חדשים) זכו עתה, לראשונה, בזכות לקיצבה שלא היתה להם עד כה. כך, למשל, חבר כנסת שלא כיהן בכנסת קודמת וכיהן עתה שלוש שנים בלבד כחבר הכנסת, זכה לקיצבה: הוא לכל ימי חייו, ושאיריו אחריו. שניים, חברי כנסת שכיהנו בכנסת קודמת וכיהנו עתה בכנסת שלא השלימה את ימיה (חברי כנסת ותיקים), זכותם לקיצבה עבור כהונתם באותה כנסת נשתפרה וחישובה היה כזכות חברי כנסת שכיהנו ארבע שנים תמימות.



 



4.  בשנת 1985 מינה יושב ראש הכנסת, חבר הכנסת שלמה הלל, ועדה ציבורית לבחינת השכר, הגימלאות והזכויות הנילוות של חברי הכנסת. כיושב ראש הוועדה נתמנה מבקר המדינה לשעבר, ד"ר יצחק נבנצל, ועם חבריה נימנו מר יצחק ברמן, לשעבר יו"ר הכנסת ושר האנרגיה והתשתית; מר צבי טרלו, לשעבר מנכ"ל משרד המשפטים וסגן נשיא בית הדין הארצי לעבודה; מר יעקב ניצן, לשעבר נציב שירות המדינה; ומר גבריאל סבג, לשעבר ראש עיריית דימונה (ועדת נבנצל). ועדת נבנצל הגישה דו"ח בחודש נובמבר 1986 (דו"ח נבנצל 1986) ובין השאר המליצה על ביטול זכויות-יתר אחדות שנכללו אותה עת בהסדרי הגימלה של חברי הכנסת. בין זכויות-היתר שהוועדה המליצה על ביטולן היתה זכות-היתר שלפיה הוקנתה קיצבה לחברי כנסת אף שלא השלימו בכהונתם פרק זמן מינימלי של ארבע שנים. ובלשון הדו"ח (בפרק הקרוי "תקופת ההכשרה"):



 



"41. ... חבר כנסת שנכנס במקום חבר אחר שנפטר, או פרש לאחר שהגיע לגיל 40  וכיהן אפילו תקופה קצרה בלבד לפני שנתפזרה הכנסת (בין [128] אם נתפזרה בתום תקופת כהונתה לפי חוק היסוד, ובין לפני כן) זכאי לקיצבה מיזערית של 20%



לכל ימי חייו. הוא הדין בחבר כנסת המכהן מתחילת כהונתה של הכנסת, וזו נתפזרה כעבור שנה או שנתיים. לא מצאנו הסדרים כלליים אחרים במשק הדומים להסדר זה.



 



42. לדעת הועדה מן הראוי כי תהיה תקופת הכשרה של לפחות ארבע שנות כהונה כחבר כנסת (או תקופה שוות ערך להן - לאחר צירוף תקופות של כהונה או שירות קודמים). הועדה ממליצה כי כל הוראה בהחלטה המאפשרת חריגה תבוטל."



 



ועדת הכנסת אימצה המלצה זו וביטלה את הוראת סעיף 2א להחלטת הגימלאות (ראו לעיל, פיסקה 3):



החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי-הכנסת ושאיריהם) (תיקון מס' 4), התשמ"ז1987- (ק"ת תשמ"ז, 371).



 



5. לא חלפו שנים רבות ומונתה ועדה ציבורית נוספת - בראשות מר חיים קוברסקי - לבחינת שכרם ותנאי כהונתם  של חברי הכנסת. ועדה זו הגישה את מסקנותיה בחודש יולי 1991. שוב חלפו שנים מספר, ומונתה ועדה ציבורית נוספת "לבדיקת שכר, גימלאות ותנאים נילווים לחברי הכנסת". בראשות ועדה זו עמד פרופ' אריאל רוזן-צבי, ומסקנותיה בעניין תנאי הפרישה והגימלאות הוגשו לכנסת בחודש פברואר 1996 (דו"ח רוזן-צבי1996). דו"ח רוזן-צבי 1996 המליץ, בין השאר, על הפחתת שיעור הגימלה השנתי המצטבר מארבעה אחוזים לשני אחוזים, והמלצה זו החליטה ועדת הכנסת לאמצה. וכהוראת סעיף 2(א) רישה להחלטת הגימלאות כפי שתוקנה בהחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (תיקון מס' 2), התשנ"ו1996- (ק"ת תשנ"ו, 1424):



 



"קצבה לחברי הכנסת לשעבר



 



2. (א) חבר הכנסת לשעבר תשולם לו כל ימי חייו, החל מהיום בו חדל מלכהן, קצבה בסכום שהוא ששית האחוז מהמשכורת הקובעת כפול במספר חדשי כהונתו בכנסת, אם -



(1) כיהן כחבר הכנסת ארבע שנים לפחות; ........."



 



האירועים שהביאו להחלטה נושא העתירה, וההחלטה נושא העתירה עצמה



 



6. דיברנו עד כה בהוראות הדין העיקריות שלעניין. נעבור עתה ונדבר באירועים שהביאו להחלטה נושא העתירה,



ובהחלטה עצמה.



 



7. על פי החלטת הגימלאות כנוסחה עובר לאירועים נושא העתירה שלפנינו, וכפי שראינו לעיל, אלו היו זכויות הקיצבה של חברי כנסת (לשעבר) אשר כיהנו בכנסת אחת ולא נבחרו לכנסת שלאחריה: חברי כנסת חדשים לא היו זכאים לקיצבה אלא אם כיהנו כחברי הכנסת ארבע שנים לפחות - קרא: כיהנו מלוא תקופת כהונתה של כנסת על-פי הוראת חוק-יסוד: הכנסת - ואילו חברי כנסת ותיקים לא זכו בקיצבה אלא בשיעור של שני אחוזים לכל שנת כהונה.



 



8. הבחירות לכנסת הארבע-עשרה נערכו ביום 29 במאי 1996 (ראו: סעיף 2 לחוק התפזרות הכנסת השלוש- עשרה, התשנ"ו1996- ויה"פ לשנת תשנ"ו, מס' 4414, עמ' 3482). בהיותה כנסת אשר נבחרה לאחר פיזורה המוקדם של הכנסת השלוש-עשרה, אמורה היתה הכנסת הארבע-עשרה לסיים את כהונתה כעבור ארבע שנים ומחצה (ראו: סעיף 36 לחוק יסוד: הכנסת). אלא שהכנסת הארבע-עשרה לא השלימה את מיכסת שנותיה. ביום 4 בינואר 1999 נתקבל בכנסת חוק התפזרות הכנסת הארבע-עשרה, התשנ"ט1999- (סה"ח, 53), וכהוראת סעיף 2 בו נקבעו הבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה ליום ב' בסיוון תשנ"ט, 17 במאי 1999. הבחירות לכנסת החמש-עשרה נערכו כהוראת החוק, וכך כיהנה הכנסת הארבע-עשרה שלוש שנים בלבד.



 



9. בשל פיזורה של הכנסת הארבע-עשרה קודם זמנה, לא צברו חבריה את מלוא זכויות הגימלה שהיו זוכים בהן אילו הוציאה הכנסת את ימיה כסדר והתפזרה במועדה. ענייננו עתה הוא באותם מחברי הכנסת הארבע-עשרה  אשר לא נבחרו לכנסת החמש-עשרה, וקבוצה זו נחלקת לשתי חטיבות. החטיבה האחת נמנים עימה חברי כנסת אשר כהונתם בכנסת הארבע-עשרה היתה להם כהונתם הראשונה, אלה הם חברי הכנסת החדשים. אילו השלימה הכנסת ארבע שנות כהונה היו חברי כנסת אלה זוכים לקיצבה חודשית כל ימי חייהם, אך משלא השלימה הכנסת את תקופת כהונתה, קמה להם אך זכות למענק חד-פעמי. החטיבה השנית נמנים עימה חברי כנסת אשר כיהנו בכנסות קודמות וזכותם לגימלה היתה מובטחת; אלה הם חברי הכנסת הוותיקים. אילו נתפזרה הכנסת הארבע-עשרה במועדה, היו חברי כנסת אלה זוכים בשמונה אחוזי קיצבה (ביתר דיוק: בתשעה אחוזים, הואיל והכנסת הארבע-עשרה אמורה היתה לכהן ארבע שנים וחצי). ואולם, הואיל ומשך כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה עמד על שלוש שנים בלבד - לא על ארבע שנים - אמורים היו חברי כנסת אלה לזכות אך בשישה אחוזי קיצבה (לפי חישוב של שני אחוזי קיצבה לשנת כהונה).



 



10. והנה, ימים אחדים לפני שנתקבל החוק לפיזור הכנסת הארבע-עשרה, ביום 30.12.1998, שלחו חברי כנסת אחדים (את שמותיהם לא גילו לנו) מכתב ליו"ר ועדת הכנסת, חבר הכנסת רפאל פנחסי, ובין השאר כתבו אותם חברי כנסת במכתבם דברים אלה:



"בעקבות פיזור הכנסת לפני המועד אנו מבקשים לאשר חישוב הפנסיה לכנסת ה14- כאילו השלימה את כהונתה מהטעמים כדלהלן:  עד שנת 1984 קיבל חה"כ עבור הקדנציה הראשונה 20% פנסיה, ללא כל קשר לאורך הקדנציה. עבור הקדנציה השניה 50%. עבור הקדנציה השלישית 70%. החל משנת 1984 הוחלט על פנסיה בסך 4% לשנה. החל מהקדנציה הנוכחית הורידו את הפנסיה ל2%- בלבד. מן הראוי איפוא שח"כ שכיהנו בכנסת ה14- יקבלו 9% פנסיה כאילו השלימו את כל הקדנציה." הבקשה היתה אפוא זו, שוועדת הכנסת תחליט וחברי הכנסת הארבע-עשרה יוענקו להם זכויות כאילו השלימה הכנסת את מלוא תקופת כהונתה.



 



11. ועדת הכנסת סברה כי יש ונכון להיעתר לבקשה ולהשלים זכויות לחברי הכנסת הארבע-עשרה שלא ייבחרו לכנסת החמש-עשרה; זאת, על דרך הענקת זכויות גימלה כאילו השלימה הכנסת הארבע-עשרה ארבע שנות כהונה. ואמנם, ביום 6.1.1999 - כשבוע לאחר שהבקשה הונחה על שולחנה - קיבלה ועדת הכנסת החלטה הקרויה החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (הוראת שעה), התשנ"ט1999- (קה"ת תשנ"ט, 1011). החלטה מיוחדת זו קובעת וזו לשונה:



הוראת שעה



1. לצורך חישוב זכותו לקצבה של חבר הכנסת הארבע עשרה שנבחר עם ראשית כהונתה ולא נבחר לכנסת שלאחריה, יראו את תקופת כהונתה של הכנסת הארבע עשרה כתקופה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: הכנסת."



 



על-פי הוראת שעה זו, והגם שהכנסת הארבע-עשרה עמדה להתפזר קודם זמנה, אמורים היו חברי הכנסת שנבחרו עם ראשית כהונתה ולא נבחרו לכנסת החמש-עשרה, ליהנות מזכויות קיצבה כאילו לא נתקצרה תקופת כהונתה של הכנסת. חברי הכנסת הוותיקים אמורים היו ליהנות משני אחוזים נוספים לקיצבתם עבור השנה הרביעית שלא כיהנו בה, ואילו חברי הכנסת החדשים - אשר אילמלא ההחלטה לא היו זכאים אלא למענק חד-פעמי בלבד - אמורים היו לזכות לקיצבה חודשית כל ימי חייהם. ניתן דעתנו כי בהוראת-שעה זו החילה ועדת הכנסת על חברי הכנסת הארבע-עשרה את הוראת סעיף 2א להחלטת הגימלאות כפי שהוספה בשנת תשל"ו1976-. עוד נזכור, כי בשנת 1987 - ובעקבות דו"ח ועדת נבנצל - מצאה ועדת הכנסת לטוב לפניה לבטל את הוראת סעיף 2א הנזכרת. ראו לעיל, פסקאות 3 ו4-. הנה-כי-כן, בשנת 1987 שמאל דחתה, ואילו עתה, בשנת 1999, ימין מצאה לנכון לקרב.



 



12. נוסיף עוד זאת, שפרקליטות המדינה הודיעתנו כי קבוצת חברי הכנסת הוותיקים מנתה ארבעה-עשר אנשים, ואילו עם קבוצת חברי הכנסת החדשים נימנו שמונה אנשים. עוד הודיעתנו פרקליטות המדינה, לפי בקשתנו, כי עלות ההטבות העודפות על-פי חישוב אקטוארי עומדת על סך של 9,122,000 ש"ח.



 



העתירה ודיונים שהיו לפנינו



 



13. העתירה שלפנינו הוגשה לבית-המשפט ביום 12.2.1999 - כחודש ושבוע לאחר ההחלטה נושא הדיון - ועתירת העותרת היא כי ייעשה לביטולה של אותה החלטה.



 



14. בבוא העתירה לפנינו, ביום 26.4.1999, היצענו לבא-כוח המדינה שכמיטב המסורת עד-כה תמונה ועדה ציבורית בלתי-תלויה אשר תדון בהחלטה השנויה במחלוקת ותמליץ המלצותיה. הצעתנו באה לפני יושב-ראש הכנסת הארבע-עשרה, חבר הכנסת דן תיכון, וכדיווחה של הפרקליטות "יו"ר הכנסת [בחן] את ההצעה והחליט כי אין מקום למנות ועדה ציבורית לבחינה מחודשת של החלטת ועדת הכנסת בנושא העתירה". להודעת הפרקליטות צורף מכתב שכתב יו"ר הכנסת ובו פורש הוא את מסכת השיקולים שהביאוהו לכלל מסקנה כי "נכון יהיה אם ועדת הכנסת תיענה לפניות חברי הכנסת הן בדבר הגדלת גובה הקיצבה מ6%- ל8%- והן בהענקת קיצבה לאותם חברי הכנסת אשר בנסיבות הקיימות לא היו זכאים לקיצבה אלא רק למענק". ובלשונו של יו"ר הכנסת דן תיכון:



 



"(א) ועדת הכנסת הינה הוועדה המוסמכת לקבוע, בין היתר, את גימלאותיהם של חברי הכנסת. משהוסמכה ועדת הכנסת על ידי מליאת הכנסת לקבוע את גימלאותיהם של חברי הכנסת, ברור הדבר, כי בסמכותה לקבוע אף העלאת גובה הקיצבה בנסיבות שונות. 



 



(ב) מדובר בהוראת שעה המתייחסת לכנסת הארבע-עשרה בלבד, העוסקת בקיצבת חברי הכנסת, נוכח פיזורה המוקדם של כנסת זו.



 



(ג) החל מהכנסת הארבע-עשרה ובעקבות המלצות ועדת רוזן-צבי נאסר על חברי הכנסת לעסוק בעיסוק נוסף כאשר בד בבד עם איסור זה הועלה שכרם של חברי הכנסת והופחתו קיצבאותיהם ... חברי הכנסת אשר הפסיקו את עיסוקיהם הנוספים ... כדי להיבחר לכנסת הארבע-עשרה, ציפו, למצער, לכהן קדנציה מלאה ולצבור זכויות קיצבה מינימליות.



 



(ד) אם הכנסת הייתה מכהנת מלוא תקופת כהונתה, הרי שלא היה עורר על כך שחברי הכנסת היו קונים לעצמם את הזכות לקיצבה. מאחר ואיש לא צפה כי תקופת כהונתה של הכנסת תקוצר, קם הצורך, בנסיבות אלה, לשקול האם אין מקום



לשפות את אלה מתוכם העלולים להיפגע פגיעת יתר.



 



(ה) העלויות בהן מדובר הינן מדודות וסבירות.



 



(ו) על פי ההצעה שהתגבשה, ההסדר לא היה אמור לחול באופן גורף על כל חברי הכנסת אלא רק על כ30%- מחברי הכנסת, שהרי לפי הצעה זו יהיו חברי הכנסת זכאים לקיצבה רק אם החלו את כהונתם בתחילת הקדנציה, כיהנו מלוא התקופה



ולא נבחרו לכנסת החמש עשרה."



 



יו"ר הכנסת הודיענו כי בחן את החלטתה של ועדת הכנסת ומצאה כי טובה היא, אשר-על-כן לא ראה לנכון למנות ועדה שתשוב ותהפוך בעניין. ולדבריו: "ועדת הכנסת היתה מוסמכת לקבל את החלטתה מיום 6 בינואר 1999, לאור הסמכתה על ידי הכנסת לקבוע, בין היתר, את גימלאותיהם של חברי הכנסת ... המצב החוקי הבסיסי הינו, כי לוועדת הכנסת הסמכות גם להטיב ולא רק להרע עם חברי הכנסת ... וכל עוד לא שונה מצב זה, זכותה וחובתה לפעול על פי שיקול דעתה". ולסיכום: אין מקום למינויה של ועדה ציבורית "כאילו היתה 'ערכאת ערעור' על החלטת ועדת הכנסת שהתקבלה בסמכות".



 



15. עם דחיית ההצעה למינויה של ועדה ציבורית הוצאנו צו על-תנאי כעתירת העותרת.



 



אינטרמצו: הוראת שעה בעניין מענק הסתגלות



 



16.עוד העתירה הנוכחית תלויה ועומדת לפני בית-המשפט, והעותרת שלפנינו הגישה עתירה נוספת בסוגיה קרובה: בג"ץ 3706/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת. עתירה זו השניה היתה מעין אחות צעירה לעתירה שלפנינו, וסברנו שראוי כי נדבר מעט אף בה.



 



17. ואלה היו דברים שהיו: בשנת תשנ"ו1996-, ובעקבות המלצתה של ועדת רוזן-צבי, החליטה ועדת הכנסת כי יוענק "מענק הסתגלות" ל"חבר הכנסת לשעבר אשר כיהן מלוא תקופת כהונתה של כנסת אחת לפחות, בין אם השלימה את התקופה הקבועה בחוק ובין אם נתפזרה לפני כן, והוא אינו זכאי לקיצבה או שקיצבתו ... אינה מגיעה ל70%- מהמשכורת הקובעת ...". גובה מענק ההסתגלות לחבר-הכנסת-לשעבר נקבע "בשיעור של ארבע פעמים המשכורת האחרונה ששולמה לו" (סעיף 15א להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (תיקון מס' 2), התשנ"ו1996-). "מענק ההסתגלות" יועד - כאמור בסעיף 15א להחלטת הגימלאות - לחבר-כנסת-לשעבר "אשר כיהן מלוא תקופת כהונתה של כנסת אחת לפחות".



 



ועדת הכנסת ביקשה להרחיב את מעגל חברי-הכנסת-לשעבר הזכאים למענק הסתגלות, וכך קיבלה ביום  31.5.1999 החלטה הקרויה החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (הוראת שעה) (מס' 2), התשנ"ט1999- (ק"ת תשנ"ט, 1012). על-פי החלטה זו - אשר נתקבלה כ"הוראת שעה" - "חבר הכנסת הארבע-עשרה, שהיה לחבר הכנסת לפני יום י"ג בטבת התשנ"ט (1 בינואר 1999) וכיהן בכנסת זו עד תום תקופת כהונתה, יהיה זכאי למענק הסתגלות כאילו כיהן מלוא תקופת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה". פירוש: חברי הכנסת הארבע-עשרה אשר לא נבחרו לכנסת החמש-עשרה יזכו במענק הסתגלות גם אם לא כיהנו  מלוא תקופת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה. וכניסוחה של ועדת אלוני (אשר נדבר בה בסמוך): הוראת השעה מעניקה זכות למענק הסתגלות "גם למי שכיהן בכנסת מספר חודשים". הוראת-שעה זו זיכתה במענק הסתגלות שישה חברי כנסת אשר לא כיהנו כחברי הכנסת הארבע-עשרה מלוא תקופתה של הכנסת, וכנגד אותה הוראת-שעה כוּונה העתירה השניה.



 



18. בעקבות הגשתה של העתירה השניה ביקש יושב ראש הכנסת החמש-עשרה, חבר הכנסת אברהם בורג, כי אותה הוראת שעה בעניין מענק הסתגלות תשוב ותידון בוועדת הכנסת. ועדת הכנסת עשתה כאשר נתבקשה, וביום 16.11.1999 החליטה כי יש להעביר את הסוגיה לבחינתה ולהמלצתה של ועדה ציבורית. כך הוקמה ועדה ציבורית אשר הוסמכה, בין השאר, להמליץ המלצות לעניין תשלומים לנושאי משרה ברשויות השלטון - בהם חברי כנסת - בנושא גימלאות. בראשה של הוועדה עמד השופט (בדימוס) שאול אלוני ועם חבריה נימנו פרופ' אמירה גלין, ד"ר אמל ג'מאל, פרופ' יעקב נאמן ומר יוסף צ'חנובר (ועדת אלוני). הסוגיה הראשונה שעלתה על שולחנה של ועדת אלוני היתה הזכות למענק הסתגלות לחברי הכנסת אשר לא השלימו תקופת



כהונה מלאה.



 



19. ועדת אלוני הגישה את מסקנותיה ביום 6.6.2000, והמליצה לבטל מעיקרה את הוראת השעה בעניין מענק הסתגלות. טעם הביטול: תכליתו של המענק היא לסייע לחברי כנסת אשר התנתקו מפעילות כלכלית-שוטפת למשך שנים אחדות. ואולם, כך קבעה הוועדה, אין להפוך את המענק ל"מעין הטבה הניתנת לכל ח"כ גם אם כיהן מספר חודשים". עוד קבעה הוועדה כי ההחלטה היתה "בלתי תקינה ובלתי סבירה" וכי "גם המועד והדרך שבה נתקבלה ההחלטה מצביעים על פסלותה".



 



20. ועדת הכנסת אימצה את המלצתה של ועדת אלוני, וביום 11.7.2000 ביטלה מלמפרע את החלטת השעה בנושא מענק ההסתגלות. ראו: החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (הוראת שעה) (מס' 2) (ביטול), התש"ס2000-: ק"ת תש"ס, 787. העתירה השניה מיצתה אפוא עצמה ובית- המשפט הורה על מחיקתה.



 



נשוב לענייננו



 



21. ראינו את ההחלטה בנושא מענק ההסתגלות כי טובה היא, וסברנו לתומנו כי ראוי שאף הוראת השעה בענייננו- שלנו (ראו לעיל, פיסקה 11) תשוב ותידון לפני ועדת הכנסת. ראינו ועשינו. בהחלטתנו מיום 17.12.2000 עמדנו על האפשרות כי "הכנסת (או ועדת הכנסת) תראה לנכון לקיים גם בעניין זה דיון נוסף בוועדת הכנסת ואולי לבקש בחינה על ידי ועדה ציבורית, כפי שהכנסת (או ועדת הכנסת) תחליט." ומשהחלטנו כך, הוספנו והורינו על השעיית הטיפול בעתירה עד לקבלת תשובתה של הכנסת.



 



22. ביום 9.1.2001 החליטה ועדת הכנסת לבקש את המלצתה של ועדת אלוני באשר לתשלום קיצבה לחברי הכנסת במקום שבו נתקצרה תקופת כהונתה של הכנסת. הוועדה נתבקשה להמליץ המלצה כללית שתוחל גם לעתיד-לבוא - על כל כנסת שתתפזר קודם זמנה - ולא אך כהוראת השעה לעניינה של הכנסת הארבע-עשרה.



 



23. ועדת אלוני ישבה על המדוכה, וביום 23.5.2001 המליצה "לבטל מעיקרה את החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (הוראת שעה), התשנ"ט1999- [ראו לעיל, פיסקה 11]... ולקבוע כי  אינה מצמיחה כל זכות לחברי הכנסת שפרשו מכהונה עם תום הכנסת ה14-". חרף זאת המליצה הוועדה שלא לדרוש השבת כספים ששולמו לחברי הכנסת על-פי ההחלטה שהוועדה המליצה על ביטולה מעיקרה. וזו היתה המלצת הוועדה באשר לביצועה של החלטת הביטול:



 



"1. חברי הכנסת לשעבר שההחלטה יצרה את זכאותם לקיצבה



 



1.1 יופסקו התשלומים החודשיים המועברים אליהם, אך הם לא ידרשו להשיב את התשלומים שקיבלו עד כה.



 



1.2 ביטול הזכאות לקצבה יוצר לכאורה זכאות למענק פרישה, אותו היו מקבלים חברי הכנסת אילו ההחלטה לא היתה מתקבלת מלכתחילה. מוצע כי את התשלומים אשר קיבלו חברי הכנסת עד כה, יראו כתחליף למענק הפרישה, ואם תשלומים אלה אינם עולים עד גובה המענק לו היו זכאים בשעה שפרשו, יקבלו השלמה חד פעמית עד לגובה המענק. מובן מאליו כי מרגע ההחלטה ואילך לא יראו עוד את הנמנים על קבוצה זו כחברי כנסת לשעבר הזכאים לקצבה, על כל המשתמע מכך לענין הטבות ותשלומים אחרים.



 



2. חברי כנסת לשעבר שזכו בעקבות ההחלטה לקצבה של 8% בגין כהונתם בכנסת ה14-:



 



מוצע כי מכאן ואילך תחושב הקצבה לפי שנות כהונתם בפועל, דהיינו בגין תקופת כהונתם בכנסת ה14- יהיו זכאים ל6%- פנסיה. סכומי יתר שקיבלו מאז קבלת ההחלטה ועד היום - לא יוחזרו."



 



בקיצור: ועדת אלוני הוסיפה והמליצה להשיב מצב לקדמתו ביחס לחברי הכנסת הארבע-עשרה: חברי הכנסת החדשים יזכו במענק בלבד ולא בקיצבה, וחברי הכנסת הוותיקים יזכו אך בשישה אחוזי קיצבה בעבור כהונתם בכנסת הארבע-עשרה, שני אחוזים קיצבה לשנה בעבור כל שנת כהונה בכנסת. ועדת אלוני הוסיפה והמליצה - לעתיד לבוא - לתקן את החלטת הגימלאות, ולהקנות לחבר הכנסת זכות לקיצבה אם כיהן מלוא תקופת כהונתה של כנסת אחת לפחות, גם אם פיזרה עצמה הכנסת קודם זמנה. על-פי ההצעה, שיעור הקיצבה ייקבע "באופן פרופורציוני למשך תקופת הכהונה. לדוגמא, אם הכנסת כיהנה שנתיים וחצי - יקבל חבר הכנסת לשעבר קיצבה בשיעור 5%."



 



24. המלצותיה של ועדת אלוני עלו ובאו לפני ועדת הכנסת בישיבתה מיום 26.6.2001, וכאן נתקלו בהתנגדות החברים. כך, למשל, אמר חבר הכנסת יהלום:



"תמיד כנסת צריכה לתמוך בהחלטות הכנסת בקדנציה הקודמת ולא יעלה על הדעת שוועדת הכנסת של הכנסת ה15- תבוא ותבטל דבר שכבר קיבל משמעות ממשית. 11 חברי כנסת מקבלים היום פנסיה. אם זה עוד בתוך הקדנציה, אבל עכשיו, שלוש שנים אחרי קבלת ההחלטה תבוא הוועדה ותחליט אחרת? אני חושב שזה לא קיים בשום חברה מתוקנת שעושים תיקון רטרואקטיבי שלוש שנים אחורה. 11 חברי כנסת מקבלים פנסיה ומקבלים זכויות ופתאום - בוקר טוב, ועדת הכנסת החליטה שעכשיו מבטלים. אם בג"צ פוסק, כולנו תחת כנפי הבג"צ, אבל שאנחנו במו ידינו נעשה עוול ל11- חברים? אני חושב שזה לא צודק גם כלפי ועדת הכנסת הקודמת וגם כלפי החברים. לכן אני מציע במקרה זה להשאיר את המצב כפי שהחליטה הכנסת על ועדותיה בכנסת ה14- ובג"צ יחליט מה שהוא יחליט."  יו"ר הוועדה, חבר הכנסת יוסי כץ, העלה הצעת פשרה ביחס לחברי הכנסת הארבע-עשרה הנהנים מהוראת השעה. על-פי הצעת הפשרה, יזכו חברי הכנסת הוותיקים בגין כהונתם בכנסת הארבע-עשרה אך בשישה אחוזים קיצבה - כמניין שנות כהונתם בכנסת הארבע-עשרה (בחישוב של שני אחוזים קיצבה לשנה) ועל-פי המלצתה של ועדת אלוני. אשר לחברי הכנסת החדשים, כך הוסיף חבר הכנסת כץ והציע - בניגוד להמלצתה של ועדת אלוני - זכותם של אלה לקבלת קיצבה לא תישלל, ואולם קיצבה זו תעמוד על שישה אחוזים בלבד - כמניין שנות כהונתם בכנסת (ועל-פי חישוב של שני אחוזי קיצבה לשנה) - ולא על שמונה אחוזים.



הוועדה דחתה הצעת פשרה זו.



 



25. ועדת הכנסת שבה ונתכנסה ביום 3.7.2002, וחבר הכנסת כץ העלה את הצעתו להצבעה נוספת. לדבריו, קיים "עיקרון מוסרי, שלפיו חבר-כנסת יקבל פנסיה לפי תקופת שירותו בפועל". ו"מבחינה ציבורית ואסתטית צריך לקבוע כלל, שפנסיה מקבלים לפי תקופת שירות בפועל". זו הפעם שפר גורל הצעתו של חבר הכנסת כץ, ווועדת הכנסת החליטה כי "זכאות לפנסיה תקציבית תהיה לפי כהונתה של הכנסת, לפחות קדנציה אחת, יהא אורכה אשר יהא. אחוזי הפנסיה לפי תקופת הכהונה בפועל". החלטה זו אמורה היתה לחול החל ביום1.8.2001 כך שחברי הכנסת לא ייאלצו להשיב כספים ששולמו להם עד אותו יום.



 



26. אלא שהסאגה המשיכה בפיתוליה. ביוזמתו של חבר הכנסת יאיר פרץ התכנסה ועדת הכנסת שוב ביום 9.7.2001 לדיון נוסף בהמלצות ועדת אלוני, ועל סדר יומה הועמדו זו-אל-מול-זו שתי הצעות החלטה: הצעתו של חבר הכנסת כץ אשר נתקבלה בישיבה הקודמת, והצעתם של חברי הכנסת שאול יהלום ויאיר פרץ. הצעת האחרונים היתה כי יש לאמץ את המלצות ועדת אלוני אך לעתיד-לבוא בלבד ולא לכנסת הארבע-עשרה. לסופו של דיון נתקבלה הצעתם של חברי הכנסת יהלום ופרץ, וכך נותרה הוראת השעה על כנה ותוקנה החלטת הגימלאות לעתיד-לבוא. ראו: החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (תיקון מס' 2), התשס"א2001- (ק"ת תשס"א, עמ' 1010). נוסיף כי חבר הכנסת יוסי כץ נתאכזב מהחלטתה של ועדת הכנסת - אפשר אף רגז עליה - וזאת ידענו מהודעתו בסיומה של הישיבה; ובלשונו: "אני מודיע לכם כי אני פותח בהליכי חקיקה לגיבוש הצעת חוק בקריאה ראשונה, להוציא מוועדת הכנסת ומידי ועדה ציבורית את הנושא הזה." מה היה בהמשך הדברים? מה היה בעקבות הצהרה זו - לא דווח לנו ולא ידענו.



 



27. כללם של דברים: המלצתה של ועדת אלוני לביטולה של הוראה השעה - נדחתה. חברי-הכנסת-לשעבר, כך החליטה ועדת הכנסת - ותיקים וחדשים כאחד - יזכו ל8- אחוזים קיצבה עבור כהונתם בכנסת הארבע-עשרה, כאילו השלימה הכנסת הארבע-עשרה ארבע שנות כהונה.



 



28.  היה זה ביום 9.7.2001 שוועדת הכנסת החליטה להותיר את הוראת השעה על כנה. שלושה ימים לאחר מכן, ביום 12.7.2001, התפטר השופט שאול אלוני מראשות הוועדה. "במהלך התקופה האחרונה", כך כתב השופט אלוני ליו"ר הכנסת, "חש אני שהוועדה, שאני עומד בראשה, חסרת אונים ומיותרת. ביסוד הקמתה של הוועדה הייתה, לפחות מבחינתי, ההנחה שהיא תהווה מסגרת לקבלת החלטות שתאומצנה. המציאות טפחה על פני כולנו. לפיכך החלטתי להגיש לך את התפטרותי מראשות הוועדה והריני מודה לך על האמון."



 



29. העותרת שבה ופנתה אל יושב-ראש הכנסת ואל יושב-ראש ועדת הכנסת, וביקשה כי הכנסת תשוב ותשקול שוב את עמדתה. בקשה זו נתקלה בדחייה. במכתב שנשלח אל העותרת מאת הלישכה המשפטית של הכנסת הוסבר לפונה, כי הסמכות לקבוע זכותם של חברי כנסת לגימלאות - לוועדת הכנסת ניתנה, וכי המלצות ועדת אלוני לא יצאו מגדר היותן המלצות בלבד. אשר לשיקולים שהינחו את חברי הכנסת, כך הוסבר במכתב הלישכה המשפטית, ראשית לכל, חברי ועדת הכנסת סברו כי הוראת השעה מוצדקת הייתה לגופה. לדעת חברי הוועדה, "חברי הכנסת ה14-, שבחרו להקדים את הבחירות, ציפו להיות זכאים לגימלה עם תום תקופת כהונתם. הקדמת הבחירות הסבה להם נזק של ממש, וככל שהדבר נוגע לחברי הכנסת שלא נבחרו שוב, עלתה הטענה כי היה מקום לפצותם. בדומה, נטען כי הוראה לפיה רואים את הכנסת כאילו כיהנה 4 שנים גם במקרה בו קוצרה תקופת הכהונה הינה חשובה, כדי לנטרל את השיקולים האישיים בהצבעה על התפזרות מוקדמת של הכנסת ולהבטיח כי רק שיקולים עניניים יובאו בחשבון." שיקול נוסף עניינו היה במספרם המצומצם של חברי הכנסת אשר ייהנו מהוראת השעה: עשרים ושניים במניין. על צידנו שלנו נוסיף ונזכיר, כי עלותה הכוללת של הוראת השעה עומדת על סך של 9,122,000 ש"ח.



 



חזרנו אפוא אל העתירה.



 



30. עתירה זו, ראוי היה לה כי תמצא מזור למכאוביה מחוץ לכותלי בית-המשפט. חברי הכנסת נבחרֵי הציבור הם, ותנאי העסקתם ראוי להם כי יִידוֹנו וילובנו בדיון ציבורי ולא במיסגרת משפטית. ואמנם, עשינו כמיטבנו: ניסינו, השתדלנו, ביקשנו - ולא עלתה בידינו. וכך, משהסתבר לנו כי אין פיתרון לבר-בית-המשפט לסוגיה שהועלתה לפנינו, לא נותר לנו אלא שנעשה כחובתנו ונכריע בדין.



 



סיכום ביניים



 



31. להקלה על המשך הדיון שלהלן הבה נעשה סיכום-ביניים: נציב תמרור, נסביר להלך מאין באנו, לאן מועדות פנינו, ולאחר מכן נמשיך במסענו. על-פי החלטת הגימלאות כנוסחה עובר לאירועים ולהחלטה נושא הדיון, אלו היו זכויות הקיצבה של חברי כנסת (לשעבר) אשר כיהנו בכנסת שלא הוציאה את ימיה ולא נבחרו לכנסת שלאחריה: חברי כנסת שכיהנו לראשונה בכנסת שנתפזרה קודם זמנה (חברי כנסת חדשים) לא היו זכאים לקיצבה אלא למענק ולמענק הסתגלות בלבד (סעיפים 2(א)(1), 15 ו15-א להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) כנוסחם אותה עת), ואילו חברי כנסת שהיו כבר חברי כנסת קודמת וצברו זכות לקיצבה, היו זכאים לקיצבה בשיעור של שני אחוזים לכל שנת כהונה בכנסת שנתפזרה קודם זמנה, ובמקרים מסויימים גם למענק הסתגלות (סעיפים 2(א) רישה ו15-א להחלטת הגימלאות). וכך, ככנסת שפיזרה עצמה קודם זמנה, אלו - ואלו בלבד - אמורות היו להיות זכויותיהם של חברי הכנסת הארבע-עשרה.



 



על רקע זה באה החלטתה של ועדת הכנסת נושא הדיון. ההחלטה דימתה את משך כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה לכהונה בת ארבע שנים - חרף היותה בת שלוש שנים בלבד - ועל דרך זה העצימה את זכויותיהם של חברי הכנסת. וכך, חברי הכנסת החדשים אמורים על-פי אותה החלטה לזכות בקיצבה לכל ימי חייהם בשיעור של שמונה אחוזים ממשכורתם של חברי כנסת - קיצבה שלולא ההחלטה נושא הדיון לא היו זוכים בה כלל - ואילו חברי כנסת ותיקים אמורים לזכות בתוספת קיצבה בת שמונה אחוזים תחת שישה אחוזים בלבד שהיו זוכים בהם לולא אותה החלטה. החלטה זו מבקשת העותרת כי נבטל.



 



התערבות במעשי הכנסת



 



32. בהחלטתה נושא הדיון ביקשה ועדת הכנסת לשנות ולהשביח את מערך זכויות הגימלה של חברי הכנסת. ביתר דיוק ופירוט: ועדת הכנסת ביקשה להוסיף - שמא נאמר: לייצר - זכויות קיצבה חדשות לחברי הכנסת הארבע- עשרה שלא ייבחרו לכנסת החמש-עשרה. החלטה זו החליטה ועדת הכנסת בהמשך אחד להחלטתה של הכנסת לקצר את תקופת כהונתה ולהעמידה על שלוש שנים תחת ארבע שנים. העותרת טוענת כי החלטה זו פגומה היא להיותה בטלה ומבוטלת, ואילו המשיבים - ועימהם היועץ המשפטי לממשלה - משיבים, כי כל שעשתה ועדת הכנסת כשר וישר הוא וכי אל-לו לבית המשפט להתערב באשר אין זה ראוי ונכון כי יתערב בו.



 



33. עד שנבוא לבחון את הטיעונים המהותיים אשר זרמו אלינו מכאן ומכאן, הבה נציב בתחילה את המסגרת המשפטית הפורמלית שאנו אמורים ורשאים לנוע בתוכה, ולאחר מכן נעשה לבחינת הדברים לגופם.



 



34. העותרת מבקשת מאיתנו כי נתערב במעשה של הכנסת, והשאלה הנשאלת היא מה כוח יש בידינו לכך, ומהי עוצמת הבדיקה שיכולים ורשאים אנו להפעיל על מעשיה של הכנסת?



 



35. עקרון-יסוד הוא בפעילותו של בית המשפט הגבוה לצדק, שביקורתו השיפוטית משתרעת - על דרך העיקרון - על כל רשויות המדינה והמימשל ועל כל מעשי מדינה ומימשל. בית המשפט רשאי ומוסמך הוא - שוב: על דרך העיקרון - לצוות על כל רשות מדינה ומימשל כי תעשה או כי לא תעשה כך ואחרת. כך מורה אותנו מפורשות הוראת סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה וכך היה גם לפני היותה של הוראת-חוק זו. כך גם מורים אותנו עקרוני- יסוד בתורת המדינה, עקרוני-יסוד שנתקבלו עלינו זה מכבר בתורת המדינה והמימשל בישראל. "פשוט וברור הוא" הודיענו הנשיא שמגר בפרשת מיערי (בג"ץ 325/85 מיערי נ' יו"ר הכנסת שלמה הלל, פ"ד לט(3) 122, 127) "פשוט וברור הוא, כי הביקורת השיפוטית לפי סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה חלה גם על פעולותיהן של רשויות הכנסת". ראו עוד: בג"ץ 620/85 ח"כ מיערי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מא(4) 169, 189; בג"ץ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118, 124. וכדברי הנשיא ברק בבג"ץ 9070/00 ח"כ לבנת נ' יושב- ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט, פ"ד נה(4) 800, 808: "פעולותיה של כל רשות מרשויות השלטון - ובהן גם פעולות של הכנסת או של אחד האורגנים שלה - אינן חסינות מפני ביקורת שיפוטית".



 



בה-בעת, ובהיותו עד למערכת היחסים המורכבת בין שלוש רשויות השילטון הראשיות - הכנסת, הממשלה ובית-המשפט - טווה בית-המשפט והקים סביב עצמו סייגים, ריסונים וכבלים לעת שמתבקש הוא להפעיל סמכות פיקוח על הכנסת ועל רשויותיה. אכן, כפי שהידגשנו פעמים רבות - ונוסיף ונדגיש זאת גם עתה - "מעמדה המיוחד של הכנסת, כפי שהוא מעוגן בחוקי היסוד ובמבנה הדמוקרטיה שלנו, מחייב כי בית-המשפט יפעיל את שיקול-דעתו לקיים ביקורת שיפוטית על פעולותיה, בזהירות ובריסון" (פרשת לבנת, 809). ראו עוד והשוו: בג"ץ 5711/91 ח"כ אברהם פורז נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מו(1) 299, 308-307; בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט(1) 661, 701-700; בג"ץ 2136/95 ח"כ שאול גוטמן נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מט(4) 845, 851-850. גישה זו: גישה של איפוק, של ריסון, של כבוד לרשות המחוקקת, תוליך אותנו בזהירות בין-הטיפין. נעטוף בה לא אך את הכנסת גופה אלא כל איבר מאבריה, בראשם ועדות הכנסת.  וכפי שלימדנו השופט גולדברג בבג"ץ 89/83 ד"ר אמיליה לוי נ' יו"ר ועדת הכנסת של הכנסת, פ"ד לח(2) 488, 495, בבואנו לבקר סבירות חקיקת-מישנה שחוקקה ועדה מוועדות הכנסת, נדע כי "התערבותו של בית המשפט לא תהיה אלא במקרים נדירים וקיצוניים." אם כך על דרך הכלל, לא-כל-שכן שעה שההחלטה העומדת לביקורת יצאה מלפני ועדת הכנסת, ועדה המשמשת מעין "כנסת זוטא". וכדברי השופט גולדברג בפרשת אמיליה לוי (שם, 496-495): בית-המשפט יתערב במקרים נדירים וקיצוניים בהחלטה שעשתה ועדה של הכנסת, "קל וחומר כשהמדובר בחקיקת-משנה אשר יצאה מוועדת הכנסת עצמה בפעלה כעין 'כנסת זוטא', לה העבירה הכנסת, על-פי חוק 'מסגרת' ... את הסמכות למלאו בתוכן 'ראשוני'" (ההדגשה במקור - מ' ח'). ראו עוד: בג"ץ 108/70 מנור ואח' נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 442; פרשת פלאטו שרון, 131; בג"ץ 563/75, 566 רסלר נ' שר האוצר, פ"ד ל(2) 337, 343-342.



 



36. עד כאן - המרכיב העיקרי במעמד שיש לבית-המשפט הגבוה לצדק לעת פיקוח על מעשי הכנסת וועדותיה. אלא שהכנסת מעסיקה עצמה בפעילויות מפעילויות שונות - שונות בתחומיהן ושונות באופיין - ולא הרי פיקוח וביקורת על פעילות פלונית כהרי פיקוח וביקורת על פעילות אלמונית. לא הרי פיקוח על תוכנם של חוקים - במיסגרת חוקי-היסוד - כהרי ביקורת על חקיקת-מישנה; לא הרי פיקוח על פעילויות מעין-שיפוטיות של ועדות הכנסת - כשלילת זכויות וזכויות-יתר מחברי כנסת - כהרי פיקוח על פעילויות נוהל ומינהל - "הליכים פנים פרלמנטריים" - הטפלות לעבודתה של הכנסת. סוגה וטיבה של פעילות, באשר הם, משמשים מרכיב ראשון במעלה לעת קביעת היקף הפיקוח ועוצמת הפיקוח. אמר על כך הנשיא ברק בפרשת לבנת (שם, 810-809):



"היקפה של הביקורת השיפוטית קשור לא רק לרשות שבה מדובר (ובענייננו, הכנסת) אלא גם לסוג הפעילות העומדת לבחינה. אכן, כחוט השני עוברת בפסיקתו של בית- המשפט הגבוה לצדק התפיסה כי היקף הביקורת השיפוטית משתנה על-פי מהותה של



פעולת הכנסת. ... לא הרי הביקורת השיפוטית על החלטות כעין-שיפוטיות של הכנסת (כגון נטילת חסינות) כהרי היקף הביקורת השיפוטית על החלטות מינהליות המהוות עניין של ניהול פנימי של ענייני הכנסת (כגון קביעת סדר יומן של המליאה או של ועדה). ... לא הרי פעולה בכנסת הפוגעת בזכות המעוגנת בחוק-יסוד כהרי פעולה הפוגעת בהוראות תקנון הכנסת או בסדרי מינהל."



 



אם כך על דרך הכלל, לא-כל-שכן בזוכרנו שכל אשר עושה הכנסת - עושה וחדלה מעשות - טובל עד לשפתו במחלוקות פוליטיות. מחלוקות פוליטיות ראוי להן כי תיפתרנה במקומות אחרים - לא בבית-המשפט - ונהיה קשובים לכך כל עת שיבתנו לדין ביקורת ופיקוח. אכן, מחלוקת פוליטית לא תרתיע אותנו מהכריע בחילוקי-דעות המובאים לפנינו בסדר הדברים הרגיל, ואולם נעשה כמיטבנו להרחיק עצמנו מה"פוליטיקה" שבמחלוקת הפוליטית.



חדר-מלאכה יש בביתנו, בבית-המשפט, ועל קירותיו סביב-סביב תולים כלי-מלאכה רבים ושונים: מהם כלי- מלאכה שקיבלנו מן המחוקק, מהם כלי מלאכה שקיבלנו מן המסורת ומהם כלי-מלאכה שיצרנו אנו-עצמנו. כל אחד מכלים אלה נועד לטיפול בסוגיה שונה. חוכמת-המשפט היא (בין השאר) - כחוכמת המנתח - שנדע לבחור בכלי המתאים לסוגיה המונחת לפנינו להכרעה בה, ושנוסיף ונדע כיצד נשתמש באותו כלי. כך הוא אף באשר לטיפול בחילוקי-דעות הנוגעים בכנסת, במישרין או בעקיפין. במדור הכנסת שעל קיר חדר-המלאכה תולה לא אך כלי אחד בלבד. תולים עליו כלים מכלים שונים, ונסיוננו וחוכמתנו ילמדונו מה נעשה ונדע לבחור בכלי המתאים לסוגיה העומדת לפנינו לבירור. ראו עוד והשוו: בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 203-202; בג"ץ 1179/90 סיעת ר"צ נ' ממלא מקום יושב ראש הכנסת, פ"ד מד(2) 31; פרשת פורז; בג"ץ 4064/95 ח"כ חנן פורת נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מט(4) 177; בג"ץ 6124/95 זאבי נ' יושב ראש הכנסת (לא פורסם); פרשת פנחסי, 703-701, והאסמכתאות שם.



 



37. כללם של דברים: אין מניעה לפיקוח בית-המשפט על פעילויות הכנסת, אך בתיתנו דעתנו לרגישות המוסדית והאישית הכרוכה בפיקוח זה, נדרשים אנו לעירנות מירבית ולריסון עצמי. אשר לפיקוח לגופו, פעילויות כנסת אינן מעשה מיקשה ושומה עלינו לבור לנו - בקפידה ובזהירות - את כלי המלאכה המתאים לסוג הפעילות שבו מדובר.



 



על-אודות פעילות הכנסת



 



38. מרכזי פעילותה של הכנסת הם בחקיקה ובפיקוח על פעילות הממשלה. אשר לחקיקה, בעיקרי הדברים אמורה הכנסת לקבוע נורמות התנהגות כלליות לכלל הציבור בישראל, ונורמות כלליות אלו מיועדות לקבוע את פניה של המדינה ואת דרכי התנהגותה של החברה בישראל. ואולם, עד שבאה היא לעשות את שהוטל עליה לעשותו, חייבת הכנסת - בראש ובראשונה - להסדיר את עצמה, לארגן את דרכי פעילותה כיאות. הוא שנאמר: קשוט עצמך ואחר כך קשוט אחרים (בבא מציעא קז, ע"ב). על סוגיה זו ועל מעט המסתעף ממנה עמדנו בע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי בע"מ, פ"ד מט(4) 221, וכך אמרנו שם (בעמ' 531-530):



 



"בקובעה נורמות לחברה בישראל, 'שפת הדיבור' של הכנסת היא בחקיקתם של חוקים, והחוקים הם-הם הנורמות המחייבות. ואולם כיצד תפעיל הכנסת סמכותה במלאכתה זו של 'חקיקת חוקים'? בהיותה גוף קולגיאלי בן מאה ועשרים חברים - כיצד 'תחוקק'? כיצד ייאספו המחוקקים בעם לישיבה של חקיקה? באילו ימים ובאילו שעות? מה יהיה סדר ההליכים עד שהצעת חוק תהפוך 'חוק'? ולאחר שנחקק - כיצד יובא חוק לידיעת הרבים? "כנסת" אינה אך מאה ועשרים חברים שנבחרו להיותם חברי-כנסת. כנסת היא מאה ועשרים נבחרים - הם, כמובן, עיקר - אך כך אלה ייעטפו בנורמות ובכללים רבים ושונים שייעודם ארגון עבודתה של הכנסת, כללים שייצרו וייצבו מנגנוני עבודה, למן דרכי העלאתה של הצעת חוק לפני מאה ועשרים החברים ועד להבאתו של 'חוק' לידיעת עם ועדה. נדע מכאן, כי עד שיהא בכוחה לחוקק לאנשים ולגופים חוצה לכנסת, שומה על הכנסת להסדיר את דרכי פעילותה בביתה שלה. התארגנות פנימית זו הינה כורח המציאות ותנאי מוקדם לפעילותה של הכנסת. ... ... הכנסת אמורה 'לארגן' את החברה בישראל, וכמי שמקיימת מצווה של 'קשוט עצמך תחילה' 'תארגן' הכנסת בראשית את עצמה. ... בלא דרכי הליכים ברורים וקבועים מראש לא תוכל הכנסת למלא את תפקידה." ראו עוד: שם, 531 ואילך. הוסיף והשלים בסוגיה זו ד"ר יואב דותן במאמרו "איסור 'החקיקה העצמית' כמגבלה חוקתית בפסיקת בית המשפט העליון", משפטים לא (תשס"א2001-), 771.



 



39. כיצד מסדירה ומארגנת הכנסת עצמה לקראת המשימות העיקריות שהוטלו עליה - משימות החקיקה והפיקוח על פעילויות הממשלה? אף אתה אמור: בדרך של חקיקה ראשית - חוקי-יסוד וחוקים מן-המניין; בדרך של חקיקת מישנה למיניה; בדרך של החלטות וציוויים, ובעוד דרכים כיוצא באלו. הגורם המייחד סוג זה של נורמות הוא, שהנורמות שבו כולן סבות הן על הכנסת, על ועדות הכנסת, על חברי הכנסת, על מנגנון הכנסת ועל כל דברים אחרים הקשורים בכנסת. וכך, שלא כחוקים מן-המניין המסיבים את פניהם מן הכנסת ולחוץ - שהרי נועדים הם מעיקרם לכלל המדינה והחברה בישראל - מערכת מיוחדת זו שייעודה הוא להסדיר את הכנסת ואת דרכי פעילותה, מערכת זו מסיבה פניה אל הכנסת פנימה. יש לה לאותה מערכת השפעת-מישרין גם על הנעשה מחוץ לכנסת; כך היא, למשל, חסינות חברי הכנסת או זכויות היתר שחברי הכנסת מחזיקים בהן כהוראות חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א1951-. ואולם עיקר ייעודה של אותה מערכת הוא לעשות את הניתן כדי שהכנסת תמלא את תפקידיה וחובותיה בדרך המיטבית.



 



40. כשם שפעילויות הכנסת - על דרך הכלל - אין הן מעשה-מיקשה (ראו לעיל, פיסקה 36), כן הן פעילויות הכנסת שייעודן הוא הסדרת עבודתה, פעילויות שניתן לכנותן בכינוי כולל של חקיקת הכנסת לעצמה. גם פעילויות אלו של חקיקת הכנסת לעצמה לא נעשו חומר אחד. לכל פעילות ופעילות תכלית משלה, צבע משלה, אופי משלה. ובדרך הטבע גם כלי-הפיקוח של בג"ץ יהיו שונים מפעילות לפעילות. בעיסה הכוללת של הפיקוח מתרוצצים עיקרי-יסוד המשמשים את שיטת המשפט כולה, ובענייננו-שלנו משפיעים אותם עיקרים על דרכי פעילותה של הכנסת ובה-בעת מושפעים הם על דרך ההיזון החוזר מאותן דרכי פעילות. באותם עיקרים פוקדים עצמם עקרונות-יסוד של המישטר הדימוקרטי: הפרדת סמכויות וביזור סמכויות; זכויות יסוד של היחיד; איסורים



מאיסורים שונים כגון האיסור לעשות בניגוד עניינים ועוד. כל עיקרים אלה כולם מעורבים ונמסכים הם בדרכי הפיקוח על חקיקת הכנסת לעצמה, אלא שמינונם שונה מנושא לנושא - על-פי טיב הנושא ובהתאם לעוצמת האינטרסים האחרים המתרוצצים בחללה של המאטריה. ראו עוד: בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485, 509. מבין שלל הנושאים נקרב עתה מבטנו אל קובץ הנושאים שלענייננו עתה: קובץ נושאים המייחד עצמו מנושאים אחרים והנסוב על זכויות וזכויות-יתר שהכנסת העניקה ומעניקה לחבריה.



 



41. זן ייחודי זה של נושאים אינו עוסק במישרין בפעילותה של הכנסת, לא בפעילותה השוטפת ולא בפעילותה האחרת. עניינו העיקרי הוא חבר הכנסת הבודד, ואולם לא חבר הכנסת הבודד בפעילותו בכנסת - או אף מחוצה-לה - אלא חבר הכנסת כאדם הזוכה בזכויות מיוחדות. אם סמכויות וכוחות המוענקים לחבר הכנסת בפעילותו בכנסת ניתן לכנותם סמכויות וכוחות Ad Rem (או: Ad Materiam), הנה זכויות שחבר הכנסת קונה כאדם, כיחיד, ניתן לכנותן זכויות Ad Personem. כך הן, למשל, זכויות חסינות שיש לו לחבר הכנסת: חסינות מהותית וחסינות דיונית, וכן הן זכויות-יתר אחרות המוענקות לחבר הכנסת. מבין זכויות אלו מדברים אנו עתה בזכותו של חבר הכנסת למשכורת, ולזכותו - זכותו וזכות שאיריו - לקבלת קיצבה בהיותו חבר-כנסת לשעבר. המאפיין קבוצת עניינים אלה - המאפיין והמייחד אותה לעצמה -הוא היסוד החריף של ניגוד עניינים המעורב בה. היסוד של ניגוד עניינים מקומו אינו נפקד גם בנושאים אחרים שבהם מחוקקת הכנסת לעצמה; ואולם בענייננו שלנו - ובעניינים דומים לו כנושאי החסינות וזכויות-היתר המוענקים לחברי הכנסת - מצוי יסוד זה במינון גבוה במיוחד. יסוד ניגוד העניינים הוא יסוד דומיננטי במערכת, והשאלה אינה אלא מה מסקנה יש וניתן להסיק מכאן. לשאלה זו ולמסתעף ממנה ניפָנה עתה.



 



חברי הכנסת המחוקקים לעצמם - התנגשות אינטרסים בלתי-נמנעת



 



42. בדברינו למעלה עמדנו על התופעה של כנסת המחוקקת לעצמה. גם עתה מדברים אנו בכנסת המחוקקת לעצמה, ואולם דומה שראוי כי נדייק ונדבר לא בכנסת אלא בחברי הכנסת, ולא בכנסת המחוקקת לעצמה אלא בחברי הכנסת המחוקקים (או המחליטים) לעצמם. בקובעם כי תשולם להם משכורת ובשיעור כזה-וכזה - הוא הדין בקובעם כי תשולם להם קיצבה לכשיהיו חברי-כנסת-לשעבר - עושים חברי הכנסת לעצמם. גם הכנסת נמצאת זוכה, למותר לומר; שאם לא תשולם משכורת לחבר הכנסת, אפשר לא יבואו בכנסת אלא מי שביכולתם לפרנס את עצמם (כפי שהיה בעבר באנגליה), ויעלה חשש שמא לא עוד תהיה הכנסת מוסד המייצג את העם כולו. ואולם כולנו נסכים, דומה, כי לעת קביעת משכורת, קיצבה ושאר זכויות ממון - וכיוצא באלו: מקום שחברי הכנסת קובעים את היקף חסינותם - היסוד האישי-הפרטי יסוד דומיננטי הוא במערכת, דומיננטי יותר מאשר בנושאים אחרים. בנושאים אלה - נושאים שבהם מחוקקים חברי הכנסת לעצמם - עדים אנו להתנגשות בלתי-נמנעת של אינטרסים המושכים לצדדים מנוגדים בתכלית: מזה, האינטרס הציבורי המלמדנו כיצד ראוי שאיש הציבור ינהג את דרכיו, ומזה, האינטרס האישי. הבה נאמר דברים אחדים בנושא מורכב זה, בו ובדוקטרינה של ניגוד עניינים.



 



לדרכיו של איש הציבור - דוקטרינת הנאמנות ותוכן האמון



 



43. על מקומם ועל מעמדם של רשות הציבור ושל איש הציבור בחיינו לימדנו והורנו השופט חיים כהן בבג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד כה(1) 325, 331, וכה היו דבריו:



"לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין  לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות."



 



כך הורנו גם השופט ברק בבג"ץ 669/86 רובין נ' ברגר, פ"ד מא(1) 73, 78, לאמור:



"איש הציבור הוא נאמן הציבור. לא לעצמו הוא פועל, אלא למען האינטרס הציבורי הוא פועל."



 



וגם אני שניתי תורה שלמדתי: בג"ץ 103/96 עו"ד יוסף פנחס כהן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 309, 326:



 



"נבחר הציבור הינו שליח הציבור, וכאותו שליח ציבור האומר להיות פה לקהל ומציג עצמו כעני ממעש, נרעש ונפחד, כן הוא נבחר הציבור: משלו אין לו ולא כלום וכל אשר ברשותו ובהחזקתו - משל הקהל והקהילה הוא. הגינות, יושר לבב וטוהר המידות הינם סימני היכר מובהקים שניתן בנבחר ציבור ראוי לשמו, ותכונות נפש אלו הן עמוד האש ועמוד הענן שיוליכו את נבחר הציבור הדרך. רק כך יוכל פרנס לנהג כראוי קהילה שבחרה בו לנהגה, ורק כך יזכה נבחר הציבור באמון הקהל. וכולנו ידענו כי באין אמון של הקהילה במנהיגיה, ייפרע עם ותאבד ממלכה. וככל שנעלה במעלה המנהיגות כן נתבע ממנהיגי הקהילה ביתר כי יקרנו יושר ואמת."



 



 



פירוש הדברים פירוש אחד ויחיד הוא: נבחר הציבור מחזיק בסמכות ובשררה, ואולם אלה לא ניתנו בידיו אלא לטובת הכלל; לטובת הכלל ולא לטובתו-שלו. מסקנה נדרשת מכאן היא, שלעת שהוא מפעיל סמכות אשר ניתנה בידו, חייב הוא נבחר הציבור לשוות נגד עיניו את אינטרס הכלל ולא את רווחתו-שלו; עליו לעשות למען הכלל ולא למען עצמו.



 



44. חובת-אמון זו חלה על כל נבחר הציבור. היא חלה, למותר לומר, על חברי הכנסת אף-הם. השוו: בג"ץ 5364/94 ולנר נ' יושב ראש מפלגת העבודה, פ"ד מט(1) 758, 807; בג"ץ 1601/90 שליט נ' פרס, פ"ד מד(3) 353, 365-364; בג"ץ 1523/90 לוי נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מד(2) 213; סוזי נבות, "חבר הכנסת כ'נאמן הציבור'", משפטים לא(2) 433. פירוש הדברים לענייננו הוא, שאל-לו לחבר הכנסת לעשות את חברותו בכנסת קרדום לחפור בו. חובת האמון משמיעה - ובקול גדול משמיעה היא - כי אסור הוא חבר הכנסת להפוך את חברותו בכנסת מקור להפקת טובות הנאה אישיות או ליהנות מזכויות-יתר הניתנות לו למעלה מן המידה הדרושה. חבר כנסת יעשה בזכויות ובזכויות-היתר המוענקות לו, רק - ואך ורק - לצורך מילוי תפקידו וככל שהאינטרס הציבורי תובע זאת. הכנסת מוסמכת להעניק לחברי הכנסת טובות הנאה שניתן להצדיקן בקיומו של אינטרס ציבורי, וחברי הכנסת מותרים להשתמש באותן טובות הנאה אך-ורק למילוי תפקידם. נזכור-נא, אל נשכח: הענקת זכות-יתר - לאדם או לקבוצת אנשים - יש בה כדי לפגוע בעקרון השוויון. וכלשון בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 688:



 



"אכן, הטבת-יתר גורפת הניתנת לא אך ליחיד אלא לקבוצה של אנשים - להם אך לא לשאר האוכלוסיה - מעוררת אותנו אינסטינקטיבית ומפתחת בנו רגשי התמרמרות והתנגדות. מאינסטינקטים טבועים אלה שבאופי האדם נשאב עקרון השוויון ואיסור ההפליה, והוא עקרון החותך את שיטת המשפט  לאורכה ולרוחבה."

אכן, לא כל הטבת-יתר פסולה היא (שם, שם): "יש הטבות-יתר שהצדקה ראויה בצדן ויש הטבות-יתר שאין הצדקה ראויה בצדן. השאלה אם יש לה להטבת-יתר מסוימת הצדקה ראויה, שאלה היא לדין החל ולנסיבותיו של כל עניין ועניין."



 





אשר-על-כן כל הטבת-יתר חייבת למצוא לעצמה מישען-הצדק טוב וראוי. זה דין הטבות-יתר על דרך הכלל; הטבות-יתר הניתנות לנבחרי-ציבור - לא-כל-שכן. כך, למשל, בנושא חסינותם של חברי הכנסת. בתיתנו דעתנו לכך שחסינות המוענקת לחברי הכנסת פוגעת, על פניה, בעקרון השוויון ובשילטון החוק, עשינו לצימצומה לתכליתה, וכך פסקנו. ראו: בג"ץ 620/85 מיעארי ואח' נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מא(4) 169, 268; פרשת פנחסי, שם, 693. וכלשונו של הנשיא אגרנט בע"פ 255/68 מדינת ישראל נ' אברהם בן משה, פ"ד כב(2) 427, 436:



"... זכויות-החסינות ... לא הוענקו לחברי הכנסת בשל ענינו הפרטי כביכול של כל אחד מהם ליהנות מהן, אלא רק מחמת האינטרס שיש לציבור בפעולתו התקינה של התהליך הדמוקרטי, הוא התהליך של בירור ה"אמת" המדינית מכוח שקלא וטריא מילולית ועל-ידי החלפת דעות באורח חפשי ..." (ההדגשה במקור - מ' ח')



 



האינטרס האישי של חברי הכנסת אינו כלל לעניין בפירושו של חוק החסינות. טעם הדבר: "... חסינות זו לא הוענקה להם בשל תכונתם האישית המיוחדת, כאילו הם מעמד של 'אנשי סגולה', אלא כדי להבטיח את פעולתה התקינה של הכנסת כרשות המחוקקת..." (בג"ץ 507/81 ח"כ אבו חצירא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד לה(4) 561, 568-567). ועוד: "[]החסינות מוענקת לחבר הכנסת ... לא לרווחתו שלו היא באה, אלא להגנת הכנסת היא באה" (בג"ץ 5368/96 ח"כ רפאל פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 364, 379. ראו עוד: בג"ץ 1843/93 פנחסי, שם, 678 ואילך.



 



לא הבאנו את נושא החסינות אלא כמשל. הנמשל הוא, למותר לומר, קביעת משכורת וגימלאות לחברי הכנסת בידי חברי הכנסת עצמם. 



45. למדנו וידענו חובותיו של נבחר הציבור - מהן, וכיצד חייב הוא נבחר הציבור לשוות נגד עיניו את טובת הציבור - מעת שהוא פוקח עיניו בבוקר ועד שהוא עוצם עיניו לשנת-לילה. אשר לענייננו-שלנו, הכל יבינו מעצמם - ובלא קושי יתר - כי לעת שמפקידים אנו בידיו של פלוני סמכות לקבוע את משכורתו-שלו ואת גימלתו-שלו, ישיא ויפתה היצר את פלוני להעלות את שיעור המשכורת והגימלה. כך הוא כל האדם. כן הם חברי הכנסת. ומכאן ההתנגשות הבלתי נמנעת בין אינטרסים המושכים בעוז לצדדים, כל אחד מהם לצידו-שלו.



 



אין צורך שנאריך באשר לקושי המציב עצמו לפני הכנסת ולפני חברי הכנסת: אחד, לעת שאומרים הם לקבוע בחוק מי-הוא-זה ואיזה-הוא שיקבע את משכורתם ואת גימלתם של חברי הכנסת; ושניים - ולאחר שהחוק קבע כי חברי הכנסת עצמם יקבעו ויחליטו במשכורת ובגימלה - כיצד יתמודדו חברי הכנסת עם שתי חובות אלו המתרוצצות בקירבם: חובתם כלפי הציבור, וחובתם - אם ניתן להתבטא כך - כלפי עצמם וכלפי משפחתם. ניגוד העניינים, ניגוד מוּבְנֶה הוא במאטריה. כיצד יעשה איש ולא יחטא? מעבר מזה, חובתו של חבר הכנסת לחסוך בכספי ציבור: לעשות ככל-יכולתו לצמצם זכויות ממון המוענקות לחברי הכנסת, ולגודרן אך במיסגרת ההכרח להגנה על אינטרס הציבור בתיפקודה התקין של הרשות המחוקקת. כך תובעת חובת האמון הכללית. ומעבר מזה, רצונו הטבעי של חבר הכנסת להיטיב עם עצמו ועם משפחתו. ניגוד העניינים - שחבר הכנסת ער לו, כמובן - ניגוד הוא המובנה במערכת. הנה הוא אדם שהוטל עליו לקבוע לעצמו משכורת וגימלאות. ואולם אך אדם הוא. אין הוא מלאך. והוא יודע, אותו אדם - ככל האדם - עד-מה חשובה היא עבודתו. עד-מה חשובה היא תרומתו. כיצד זה אפוא יקבע את זכויותיו ולא יחטא? כיצד יעמוד בריח החריף והעז של ניגוד העניינים ולא יוכרע?



 



להלכה של איסור ניגוד העניינים



 



46. ההלכה האוסרת ניגוד עניינים מושרשת עמוק בשיטת המשפט בישראל והיא מכללי הצדק הטבעי שלא נוכל בלעדיהם. ההלכה הוכרזה כעקרון-יסוד "המצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה" (בג"ץ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים פ"ד מד(1) 409, 413), וכהלכה שהיא "מן הראשונות במלכות בתורת המינהל הציבורי בישראל" (בג"ץ 6499/99 המפד"ל נ' הרב שלמה בן עזרא, פ"ד נג(5) 606, 618). נְטָעָהּ במשפטנו השופט ברק בבג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח תקוה נ' מועצת עיריית פתח תקוה, פ"ד לד(2) 566, ומאז אין חיינו חיים בלעדיה. דומה שאין צורך כי נאריך בפרטי ההלכה והרי כל קטן נושא אותה עימו בציקלון שעל שכם. עיקר בהלכה הוא, כידוע, שאסור הוא איש הציבור המחזיק בשררה ובשילטון להיקלע למצב של ניגוד עניינים: ניגוד עניינים בין עניין ציבורי שהופקד בידו לבין עניין אחר: עניין אישי או עניין שיש לו בתוקף תפקיד ציבורי אחר שהוא מחזיק בו. האינטרס האישי או האינטרס הציבורי האחר יכולים שיערפלו את מחשבתו הנקיה של איש הציבור - מחשבה האמורה להטביע עצמה אך באינטרס שהוא מופקד על קידומו - יסטו אותו מדרך הישר וירחיקו את ליבו מן העיקר שהוא חייב בו. אם בהשפעות חיצוניות יעשה, ייפגם אמון הציבור בו, ועל-כן אסור הוא איש הציבור להימצא במצב שבו יילכד בצבת של ניגוד אינטרסים. ראו עוד: בג"ץ 1100/95 קאסוטו נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד מט(3) 691; ע"א 6763/98 כרמי נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(1) 418; בג"ץ 7279/98 ח"כ שריד נ' ממשלת ישראל, פ"ד נה(1) 740.



 



47. העיקרון האוסר על איש הציבור להימצא במצב של ניגוד עניינים הוליד בנות ובנים לא-מעט, ולענייננו עתה נזכיר שהלכה היא - כך נקבע, ולא אחת - כי עיקרון זה אינו מגביל עצמו אך לעובדי מינהל. מחיל הוא עצמו גם על נבחרי ציבור. וכפי שנאמר בפרשת סיעת "הליכוד" (שם, 579):



 



"עצם העובדה כי ענין לנו בגוף פוליטי נבחר אין בה כדי לשלול את תחולתם של הכללים בדבר ניגוד ענינים. כל משרתי הציבור חייבים להימנע מניגוד ענינים, ודבר זה חל במיוחד על נבחרי הציבור, החשופים לעין הציבור והחייבים לשמש דוגמא לציבור."



 



ראו עוד: בג"ץ 7279/98 שריד, 757, והאסמכתאות שם; פרשת ולנר, שם, 807. אבוא בריב עם אחדות מן



האמירות שהיפניתי אליהן, אך לא עתה. לכל עת וזמן לכל חפץ.



 



48. האיסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים חל - כעיקרון - גם על חברי הכנסת, וטובת הציבור היא האמורה להנחות את חברי הכנסת הדרך. לא נתקשה להבחין כי מצבו של חבר הכנסת מצב מובְנֶה הוא של ניגוד עניינים. כך, למשל, חוק המטיל מס; חוק זה אמור לחול על חברי הכנסת אף-הם. הוא הדין בחוקים המיטיבים, למשל, עם הנגב וחבר הכנסת הוא איש הנגב. אלא שעם ניגודי עניינים אלה למדנו להשלים. מוּבְנִים הם בתפקידיו של חבר הכנסת. בה-בעת לא נוכל להתכחש לכללי האתיקה שקבעה ועדת הכנסת לחברי הכנסת (כסמכותה בסעיף 13ה לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א1951-), ואשר לפיהם נאסר  על חבר הכנסת להימצא במצב של ניגוד עניינים המעלה חשש להטיה פסולה של שיקול דעתו. וכלשון סעיף 5 לכללי האתיקה של חברי הכנסת:



 



"עניין אישי



5.(א) לא יהיה לחבר הכנסת במילוי תפקידו עניין אישי, ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כחבר הכנסת לבין עניינו האישי.



(ב) חבר הכנסת לא ייזום דבר שיש לו בו עניין אישי ולא יהיה שותף ליוזמה כזו."



 



המושג "עניין אישי" הוגדר בכללי האתיקה כ"הנאה חומרית, ישירה או עקיפה, של חבר הכנסת, של קרובו, של לקוחו, או של חבר בני אדם, מואגד ושאינו מואגד, העוסק בפעילות המכוונת להשגת רווחים שחבר הכנסת חבר בהנהלתו או נושא משרה בו, למעט עניין הנוגע לענף משקי שחבר הכנסת משתייך אליו". ניתן דעתנו כי המדובר הוא ב"עניין אישי" כמובנו הרגיל. הנחת כללי האתיקה היא, כי לאדם, לכל אדם - לרבות לחברי- הכנסת - יש אינטרסים אישיים, קרא: אינטרסים חומריים; כי לעת שהאינטרס האישי בא במעורב עם אינטרס ציבורי נוצרת סכנה להשפעה בלתי ראויה על  שיקול הדעת; ומכאן הכלל האוסר על חבר הכנסת ליטול חלק, במילוי תפקידו, בנושא שיש לו בו אינטרס אישי. ראו עוד: בג"ץ 174/54 שימל נ' הרשות המוסמכת לתפיסת מקרקעין, פ"ד ט 459; ע"פ 1988/94 בראון נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(3) 608. ראו עוד סעיפים 12-6 לכללי האתיקה לחברי הכנסת. כלל זה, האוסר על אדם להימצא במצב של ניגוד עניינים, עומד אף ביסוד הגבלות המוטלות על חבר הכנסת לעסוק בעיסוקים מסויימים לבר-הכנסת: ראו סעיפים 13א ו13-א1 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א1951-, כנוסחם בתיקון מס' 15 לחוק (סה"ח תשנ"ה, 350). נוסיף, כי הוראת סעיף 13א שונתה בעקבות דו"ח ועדת רוזן-צבי, וכלשון דו"ח הוועדה:



 



"כל עיסוק נוסף בשכר, כמו כל עבודה אחרת במשכורת או בשווה שכר וכפל תפקידים ציבוריים, מועדת לניגוד אינטרסים בשלב זה או אחר. היא מונעת מחבר כנסת אותה מידה של עצמאות מוחלטת ושל אי תלות בשלטון, מחד גיסא, ובמקורות פרטיים כלשהם, מאידך גיסא, הנדרשים ממנו לצורך מילוי תפקידו. כל עיסוק נוסף טומן בחובו אפשרויות ליצירת תלות כזו בגורמים שלטוניים או פרטיים."



 



חבר-הכנסת לעת קביעת זכויות לגימלה



 



49. על רקע דברים שאמרנו עד-כה, הבה נקרב עצמנו לענייננו-שלנו. ענייננו הוא בקביעת שכרם של חברי הכנסת ובזכותם לגימלה. אין ספק כי הגוף הקובע שכר וגימלה לחברי הכנסת חייב לשוות נגד עיניו אך את טובת הכלל בלבד: למשוך אנשים טובים כי יציגו מועמדותם לחברות בכנסת, ולצורך כך אף לשקול על ידם שכר ראוי: לא פחות אך גם לא יותר מן הצורך. אשר לגוף שיחליט בשכר ובגימלה של חברי הכנסת, דומה כי לא יימצא גוף הנגוע בניגוד עניינים יותר מאשר חברי הכנסת עצמם. חברי כנסת המבקשים לקבוע את שכרם-שלהם ואת גימלתם-שלהם, נדמים הם למי שהוא שופט בריבו. אכן, לו נקבע בענייננו כי חברי הכנסת פסולים מקבוע את שכרם ואת גימלתם; וכי בנושאים אלה חייב שיכריע גוף נייטרלי לבר-הכנסת; לא הייתי רואה בפסיקה זו דבר יוצא-דופן במיוחד. ואולם לא כך נקבע. כהוראת סעיף 2(א) לחוק שכר חברי הכנסת, תש"ט1949-, ועדת הכנסת היא הקובעת את שכר חברי הכנסת, ודבר סעיף 1 לחוק הגימלאות הוא, שהכנסת היא הקובעת "גימלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת", וכי מוסמכת היא הכנסת להסמיך לכך ועדה מוועדותיה. כפי שראינו, הסמיכה הכנסת את ועדת הכנסת להחליט בנושאי הגימלאות ו"תשלומים אחרים", וידענו מכאן כי ועדת הכנסת היא-היא המוציאה והמביאה בנושאי שכר, בנושאי גימלאות ובנושאי "תשלומים אחרים" לחברי הכנסת. כיום אין טוענים כי חברי הכנסת פסולים מהכריע בנושאי שכרם וגימלתם, וזו תחנת המוצא למסע הפרשנות שנערוך עתה.



 



50. אם אין חולק על סמכותה הפורמלית של ועדת הכנסת - על-פי חוק - להחליט בנושא גימלתם של חברי הכנסת, דומה כי לא יימצאו חולקים גם על כך שחברי הכנסת המחליטים בנושאי הגימלה נגועים בניגוד עניינים חריף. וכי מלאכים הם חברי הכנסת שיכולים הם לצאת מגופם ולהחליט בנושאי גימלתם-שלהם בלא שעניינם האישי יבוא במניין שיקוליהם? חבר ועדת הכנסת כי יחליט בנושאי גימלתם של חברי הכנסת, היוכל הוא לנתק מחשבותיו מעצמו ושלא לְחַשֵּׁב כיצד תשפיע ההחלטה עליו? אכן, אתקשה להעלות בדעתי מצב כה חריף של ניגוד עניינים מוּבְנֶה כמצבם של חברי הכנסת האמורים להחליט בשכרם ובגימלתם. ובלשונו של דותן במאמרו (שם, 790-789):



 



"... ברור שיש מצבים ... שבהם שאלת ניגוד העניינים מתעוררת לכאורה בצורה חריפה ... כאשר חברי הכנסת מחליטים על העלאת שכרם ... הרי הם עצמם פועלים כקבוצת אינטרס, ואז נוצר ניגוד בין חובתם הממלכתית והמוסדית כמחוקקים לבין האינטרסים הנוגדים שלהם כחברים ב"איגוד מקצועי", שכל מטרתו לקדם את האינטרסים של חבריו." גם חברי הכנסת היו עֵרים לניגוד העניינים הקשה המובְנֶה בהסדר שלפיו חברי הכנסת הם-עצמם קובעים מַה וכמה ישולם להם, ומטעם זה עשתה הכנסת למינוייהן של ועדות חיצוניות בלתי-תלויות אשר תמלצנה בנושאי תשלומים למיניהם לחברי הכנסת. כך נולדה ועדת נבנצל 1986; כך נולדה ועדת קוברסקי 1991; כך נולדה ועדת רוזן-צבי 1996; וכך נולדה ועדת אלוני. נוהג זה שהכנסת החזיקה בו, נוהג הוא הראוי לכל שבח: מרחיק הוא לזות-שפתיים ומגביר הוא את האמון של הציבור בנבחריו. לעניין זה ראוי כי נביא מעט מדברים שכתבה ועדת רוזן-צבי בדו"ח שהגישה ליו"ר הכנסת; נקרא, נלמד ונדע:



 



"כבר לפני עשר שנים הגיעה הכנסת למסקנה כי, בלי לגרוע מסמכותה, מן הראוי שוועדה חיצונית תמליץ על שכר חברי הכנסת, גובהו, התנאים הנילוים לו וכן תנאי הגימלאות וגובהן. ועדת הכנסת דנה בהמלצות השונות ובדרך כלל פעלה לאורן. בכך קבעה הכנסת נוהג, לפיו אין היא קובעת את שכר חבריה בלי שהעניין יעבור את מבחנה של ועדה ציבורית בלתי תלויה. נוהג זה מטרתו להגדיל את אמון הציבור בנבחריו ולמנוע לזות שפתיים של חשש מפני ניגוד עניינים ציבורי. אנו מדברים על ניגוד עניינים ציבורי בלבד (להבדיל מניגוד עניינים משפטי) הואיל שהחוק הסמיך את הכנסת עצמה לעשות כן. מבחינה זו רשאית הכנסת להחליט על השכר, התנאים הנילוים והגימלאות ללא כל מעורבות של ועדה כלשהי. בהמנעותה מהחלטה עצמית ובהזקקותה לפיקוח ציבורי וולונטארי מחמירה הכנסת על עצמה ומשמשת דוגמה הולמת וראוייה." הכנסת וועדת הכנסת אינן חייבות, כמובן, לאמץ להן המלצות שאותן ועדות ממליצות לפניהן, שהרי סמכות ההחלטה נתונה להן - להן ולא לאותן ועדות ממליצות. ואולם גם זאת עלינו לדעת: ועדת הכנסת הנדרשת להמלצות שוועדה ממליצה מניחה לפניה; וחרף אותה המלצה מחליטה היא להיטיב עם חברי הכנסת, או עם חברי-כנסת-לשעבר, בניגוד או מעבר להמלצות הוועדה הממליצה; מעלה החלטתה תהיה אם לא ניגוד העניינים שחברי הכנסת מצויים בו הוא-הוא שהביא את הוועדה לדחות את ההמלצה ולהיטיב עם חברי הכנסת שלא על-פי ההמלצה.



 



ביקורת בית-משפט על החלטותיה של ועדת הכנסת בנושאי גימלאות



 



51. פתחנו את דברינו בהלכה הידועה והמסורה ולפיה יזהיר בית-משפט עצמו שבע פעמים קודם שיראה לנכון ולראוי להתערב במעשי הכנסת או ועדה מוועדותיה. ראו לעיל, פיסקה 35 ואילך. הוספנו ואמרנו, כי הביקורת על מעשי הכנסת או ועדה מוועדותיה אינה מעשה מיקשה. כי היקף התפרשותה של הביקורת, עומקה וסמיכותה, כל אלה תולים עצמם - בין השאר - במעמדו של המעשה בהיאררכיה וברום מעלתו של העושה. בקצה האחד יתייצבו חוקי הכנסת - אם תרצו: חוקי-יסוד שזכו לשיריון מיוחד - ובקצה האחד יתייצבו מעשים ופעילויות שמטעם זה או אחר חשופים הם לביקורת צפופה ומעמיקה. אשר להחלטותיה של ועדת הכנסת בנושאי גימלאותיהם של חברי-כנסת-לשעבר, דעתנו היא כי החלטות אלו פוקדות עצמן עם החשופות שבהחלטות ולו מן הטעם שהמחליטים הם גם הזוכים.



 



לעת שמחליטים הם על-אודות גימלאות שיזכו בהן חבריהם - או, לימים-יבואו, הם עצמם - מצויים הם חברי ועדת הכנסת בניגוד עניינים מוּבְנֶה, וניגוד עניינים זה - באשר הוא - חושף את החלטותיהם לביקורת צפופה ומעמיקה. דותן במאמרו (שם, 794) מודיענו כי יש הצדקה "לקיומה של ביקורת שיפוטית אינטנסיבית על פעולות חקיקה ועל החלטות של הכנסת המהוות 'חקיקה עצמית'". אם אלה דברים ייאמרו על "חקיקה עצמית" של הכנסת על דרך הכלל, קל-וחומר ייאמרו הדברים על החלטות שעניינן שכר וגימלאות.



 



החלטותיה של רשות מוסמכת נהנות, על דרך הכלל, מחזקת חוקיות וסבירות. משפטני-קדם אף זיכו חזקה זו - כמעט קידשו אותה - באמירה מלאת-הוד בלטינית: Omnia Praesumuntur Rite Esse Acta (חזקה על הדברים כי נעשו כהלכה). אשר להחלטותיה של ועדת הכנסת בנושא גימלה לחברי-כנסת-לשעבר, יהיו מי שיטילו ספק אם חזקת החוקיות והסבירות תתפוש בהחלטות אלו, ולו בשל ניגוד העניינים המוּבְנֶה והגלוי לעין שבו נתונים חברי הכנסת לעת שהם מחליטים בנושאי גימלה לחבריהם ולהם-עצמם.



מכל מקום, גם אם אמרנו כי חזקת החוקיות והסבירות תיאחז בהחלטותיה של ועדת הכנסת, בוודאי לא נוכל להחיל על אותן החלטות את ההלכה המזהירה אותנו מפני התערבות בהחלטותיה של ועדת הכנסת. "[]אל תביאני ... לידי נסיון", כך נושא המאמין תפילתו (ברכות ס ע"ב), "שהרי דוד מלך ישראל הביא עצמו לידי נסיון ונכשל" (סנהדרין ק"ז ע"א). בהחליטם על-אודות גימלאות לחבריהם ולעצמם, מעמידים עצמם חברי ועדת הכנסת בניסיון. ומה רב הוא הפיתוי. נכבד אפוא את החלטותיה של ועדת הכנסת. נבדוק אותן בזהירות. אך לא נהסס לומר עליהן את שיש לומר עליהן.



52. על רקע כל דברים שאמרנו, הבה נעבור עתה לבחינת ההחלטה שלעניין, וננסה לברר מה טעמים הועלו לביטולה ומה טעמים הועלו לקיומה.



 



בחינת החלטתה של ועדת הכנסת



 



53. צדק יו"ר הכנסת, חבר הכנסת דן תיכון, באומרו כי המחזיקה בסמכות היא ועדת הכנסת, וכי היא המחליטה בנושאי גימלאות לחברי-כנסת-לשעבר. ראו פיסקה 14 לעיל. ואולם תשובה זו לחיזוק תוקפה של ההחלטה נושא הדיון, תשובה פורמלית היא, ואילו אנו ענייננו הוא במהות. האם היה הֶצְדֵק מהותי וענייני להחלטתה של ועדת הכנסת להיטיב - כפי שהחליטה להיטיב - עם חברי-כנסת לשעבר ולהעניק להם זכויות לגימלה כפי שהעניקה? נדקדק ונדגיש: אין אנו בוחנים אם יש הצדק מהותי וענייני להעניק זכויות קיצבה לחברי-כנסת לשעבר לאחר שכיהנו אך שנים מעטות כחברי הכנסת. מקובל ומוסכם על הכל כי חברי-כנסת-לשעבר קנו וקונים זכות לקיצבה בת שמונה אחוזים לאחר שכיהנו בכנסת שהוציאה את ימיה כסדר ארבע שנים. על זכות זו אין עוררים עתה. על כך נחלקו בעלי-הדין, על זכויות שחברי-כנסת-לשעבר אמורים לזכות בהן לאחר שכיהנו בכנסת שלא הוציאה את ימיה ופיזרה עצמה לאחר שלוש שנים בלבד.



ועדת הכנסת החליטה, כי אף שהכנסת הארבע-עשרה פיזרה עצמה לאחר שלוש שנות כהונה בלבד, יזכו חבריה - אשר לא ייבחרו לכנסת החמש-עשרה - בזכויות שעד אותה עת הוקנו אך לחברי כנסת שכיהנה מלוא ימיה, קרא: ארבע שנים. וכך: חברי כנסת שכיהנו לראשונה בכנסת הארבע-עשרה, יזכו בקיצבה (שלא היו זכאים לה כלל לפי החלטת הגימלאות ששררה עד לאותה עת) וקיצבה זו תהא בת שמונה אחוזים (שני אחוזים עבור ארבע שנות כהונה, כביכול), ואילו חברי כנסת שכיהנו בכנסות קודמות והמשיכו בכהונתם בכנסת הארבע-עשרה, יוספו לקיצבתם שמונה אחוזי קיצבה כאילו כיהנו כחברי הכנסת ארבע שנים (לפי חישוב של שני אחוזים לשנה). על זכות-יתר זו יצא קיצפה של העותרת; עליה - ועליה בלבד - נחלקו בעלי-הדין, ובחילוקי דעות אלה שומה עלינו להכריע.



 



54. כלל ראש וראשון הוא, שקיצבה המשתלמת למי שיצא לגימלאות מחשבים (בין השאר) על-פי משך התקופה שבה שירת הזוכה בקיצבה. על-פי כלל זה, חבר-כנסת-לשעבר אמור לזכות בקיצבה בהתאם למספר חודשי כהונתו בכנסת. כך אף מורה אותנו סעיף 2(א) רישה להחלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם): "חבר הכנסת לשעבר תשולם לו כל ימי חייו, החל מהיום בו חדל מלכהן, קצבה בסכום שהיא ששית האחוז מהמשכורת הקובעת כפול במספר חדשי כהונתו בכנסת ...". זה הכלל המקובל. הוראת השעה נושא העתירה קובעת פיקציה, וממילא סוטה היא מן המקובל. שכן הוראת השעה קובעת כי לצורך חישוב הזכות לקיצבה יראו חבר כנסת שכיהן בפועל שלוש שנים בלבד כמי שהשלים תקופת כהונה בת ארבע שנים. על דרך זה גדלה בשני אחוזים קיצבתם של חברי כנסת ותיקים שקנו כבר זכות לקיצבה, ואילו חברי כנסת חדשים - אלה חברי כנסת שהחלו מכהנים כחברי הכנסת רק בכנסת הארבע-עשרה - זוכים בקיצבה בת שמונה אחוזים לכל ימי חייהם תחת מענק חד פעמי שהיו זוכים בו לו היו מחשבים את זכויותיהם לפי שלוש שנות הכהונה בפועל.



 



55. הסטייה מן המקובל גדולה בעניינם של חברי הכנסת הוותיקים (לשעבר) אשר יזכו בשני אחוזים נוספים לקיצבתם. הסטייה מן המקובל גדולה שבעתיים בעניינם של חברי הכנסת החדשים (לשעבר), אשר עם הוספתה של שנת כהונה (שלא היתה) עלו מדרגה, ותחת אשר יקבלו מענק פרישה חד-פעמי, אמורים הם לזכות בקיצבה בת שמונה אחוזים כל ימי חייהם. אכן, הוספת השנה לחברי הכנסת החדשים (לשעבר) הביאה את מיכלול זכויותיהם לכדי מסה קריטית. על דרך הוספת השנה עלה בידיהם של אלה לעבור ממצב צבירה נחות (מענק חד פעמי) למעמד צבירה נעלה של קיצבה בת שמונה אחוזים לכל ימי חייהם. הסטייה בעניינם של חברי הכנסת החדשים (לשעבר) סטייה גדולה היא אפוא מן הסטייה בעניינם של חברי הכנסת הוותיקים (לשעבר), והדבר עולה מפורשות מן הטבלאות שערך לבקשתנו האקטואר הראשי של משרד האוצר. בין כך ובין כך, האם סטייה שסטתה ועדת הכנסת מן הכלל העקרוני והמקובל - הכלל של קיצבה בהתאם לתקופת השירות - ניתן להצדיקה בטעם רציונלי ראוי? כדי להשיב על שאלה זו שומה עלינו לחזור אל אמות- המידה המצדיקות מעיקרו של דין הענקת זכויות-יתר לחברי הכנסת, ולשוב ולבחון אם יש באלו כדי להצדיק את החלטתה של ועדת הכנסת.



 



56. כיצד זה אפוא נומקה החלטתה של ועדת הכנסת להיטיב עם חברי הכנסת הארבע-עשרה מעבר לכללים המקובלים? על-כך שמענו מפי יו"ר הכנסת, חבר הכנסת דן תיכון, בהודיעו אותנו כי משקוצרה תקופת כהונתה של הכנסת נכזבו ציפיותיהם של חבריה לשבת בה ארבע שנים. ובלשונו:



 



"חברי הכנסת אשר הפסיקו את עיסוקיהם הנוספים ... כדי להיבחר לכנסת הארבע- עשרה, ציפו, למצער, לכהן קדנציה מלאה ולצבור זכויות קיצבה מינימליות.



 



אם הכנסת הייתה מכהנת מלוא תקופת כהונתה, הרי שלא היה עורר על כך שחברי הכנסת היו קונים לעצמם את הזכות לקיצבה. מאחר ואיש לא צפה כי תקופת כהונתה של הכנסת תקוצר, קם הצורך, בנסיבות אלה, לשקול האם אין מקום לשפות את אלה מתוכם העלולים להיפגע פגיעת יתר."



 



אותו שיקול עצמו, בניסוח שונה מעט, מופיע במכתב שנשלח לעותרת מאת הלישכה המשפטית של הכנסת:



 



"... חברי הכנסת ה14-, שבחרו להקדים את הבחירות, ציפו להיות זכאים לגימלה עם תום תקופת כהונתם. הקדמת הבחירות הסבה להם נזק של ממש, וככל שהדבר נוגע לחברי הכנסת שלא נבחרו שוב, עלתה הטענה כי היה מקום לפצותם." טיעון זה קשה עלינו ומכמה וכמה טעמים.



 



57. ראשית לכל, יו"ר הכנסת מדבר על ציפיותיהם של חברי הכנסת לזכות בגימלה, אך טיעון זה, מראשיתו, יפה הוא אך-ורק לגבי חברי הכנסת החדשים, אלה חברי כנסת שהכהונה בכנסת הארבע-עשרה היתה להם הכהונה הראשונה והאחרונה. אשר לחברי הכנסת הוותיקים, לעניינם של אלה לא שמענו ולא ידענו מה הצדק יש שקופת הציבור תְּזַכֶּה אותם בשמונה אחוזי קיצבה בגין שירות של שלוש שנים, תחת שישה אחוזי קיצבה - כמקובל, כנהוג וכנוסחהּ של החלטת הגימלאות הכללית. אשר לחברי הכנסת החדשים: יו"ר הכנסת מדבר על ציפיות נכזבות. חברי הכנסת הארבע-עשרה ציפו לכהן בכנסת ארבע שנים - ועל דרך זה לצבור זכות לקיצבה בת שמונה אחוזים - ועם החלטתה של הכנסת לכהן אך שלוש שנים בלבד קם הצורך לשפותם בשל הפגיעה שנפגעו. טענה זו נתקשיתי לרדת לחיקרה.



 



חברי הכנסת הארבע-עשרה אפשר גילגלו ציפיות לכהן ארבע שנים, ואולם המשפט לא נועד להגן על ציפיות סתם אלא על ציפיות ראויות בלבד (ראו: ע"פ 7569/00 יגודייב נ' מדינת ישראל, טרם פורסם, בפיסקה 27 לפסק הדין). השאלה היא אפוא, אם אותן ציפיות של חברי הכנסת הארבע-עשרה ציפיות ראויות היו, וראויות היו כדי-כך שנזכה אותם בקיצבה לכל ימי חייהם. או אחרת: גם אם אמרנו כי ציפיות חברי הכנסת ציפיות ראויות היו, האם נתקיים עקרון המידתיות ביחס שבין הציפיות לבין השיפוי? נזכור כי חברי כנסת אלה זכאים היו בכל מקרה למענק כהוראת סעיף 15 להחלטת הגימלאות, והשאלה הנשאלת היא אם שיפוי במחלצות של קיצבה לכל החיים אינו חורג - ובאורח מאסיבי חורג הוא - מן המידתיות הראויה. יתר-על-כן: ציפייתו הלגיטימית של עובד - של כל עובד - היא כי תנאי הפרישה שיזכה בהם ייקבעו על-פי משך עבודתו בפועל. אין אדם זוכה בשכר עבודה אלא אם עבד, וכדי עבודתו יישקל שכרו; וכְמוֹת השכר היא הקיצבה, שאין אדם זכאי לקיצבה אלא על-פי עמלו ויגיעתו. לא ידעתי במה שונה דינו של חבר הכנסת מכל עובד אחר במשק, ומה טעם יזכה חבר כנסת להטבה שעובד אחר במשק אינו זוכה בה. קיצבה לכל החיים לאחר עבודה של שלוש שנים - לאו מילתא זוטרתא היא, ודומה כי בהיותה במצב של ניגוד עניינים חריף לא ייחסה ועדת-הכנסת מישקל ראוי להטבה מפליגה זו שביקשה להעניק לחברי הכנסת.



 



58. זאת ועוד: חזקה על חברי הכנסת שידעו כי הכנסת מוּעֶדֶת לקצר את תקופת כהונתה. הנה-כי-כן, הכנסת השלוש-עשרה - זו כנסת שקדמה לכנסת שלענייננו, הכנסת הארבע-עשרה - קיצרה את תקופת כהונתה, כמוה ככנסת שקדמה לה, הכנסת השתים- עשרה, שאף היא קיצרה את תקופת כהונתה. חברי הכנסת הארבע-עשרה חזקה עליהם שידעו כי גורל דומה יכול שיפקוד את הכנסת הארבע-עשרה, ובכל-זאת לא היססו - ובצדק לא היססו - להעמיד מועמדותם לבחירתם כחברי הכנסת. אין זאת אלא שידעו את אשר הם עושים, ידעו ונטלו על עצמם "סיכון" שמא גם הכנסת הארבע-עשרה לא תוציא את ימיה. אני נוטל היתר לעצמי להניח גם זאת, ששיקול הגימלה - למקרה שהכנסת תקצר את תקופת כהונתה - לא מילא תפקיד מכריע בשיקוליהם של מי שהעמידו עצמם לבחירה לכנסת. וגם אם ציפיות לכהונה בת ארבע שנים היו להם, נתקשיתי להבין מה טעם ומה הצדק יפרוש החוק הגנה סביב ציפיות אלו כדי-כך שוועדת הכנסת תשנה את כללי המשחק שהיו ידועים לכל. אכן, חברי הכנסת הארבע עשרה נבחרו לכנסת ביודעם היטב מה קובע תקנון זכויותיהם, מהי תקופת ההכשרה לקיצבה, אימתיי יזכו ואימתיי לא יזכו בקיצבה, אימתיי יזכו במענק וכו'; וביודעם כל אלה סברו וקיבלו עליהם עול מלכות. מה אי-צדק נגרם להם לחברי הכנסת הארבע-עשרה משאירע מה שניתן היה לצפות באורח סביר כי עלול לקרות?



 



59. ועל כל אלה: בעבר ביקשה ועדת הכנסת להיטיב עם חברי הכנסת, והחליטה לזכותם בזכות-יתר כהוראת סעיף 2א להחלטת הגימלאות שנתקבלה בשנת 1976. ראו פיסקה 3 לעיל. ועדת נבנצל מצאה כי הוראת-הטבה זו  הוראה בלתי ראויה היא, ולאחר שהמליצה לבטלה נתקבלה המלצתה וועדת הכנסת ביטלה אותה זכות-היתר.ראו לעיל, פיסקה 4. והנה, אותה הוראה שנקבעה ונתבטלה - לאחר שנמצאה בלתי-ראויה - היא-היא ההוראה שוועדת הכנסת ביקשה עתה לקובעה עתה שוב. ההוראה היתה כאותו עוף-חול ששבק חיים-לכל-חי ועתה לפתע קם מקיברו ומבקש הוא לשלוט בנו. על כך נאמר שני אלה: ראשית, ההיסטוריה לימדה אותנו כי הוראה זו של הטבת-יתר הוראה בלתי ראויה היא, ואימרי פיה של ועדת הכנסת ענו בה כי כך הוא. ועדת נבנצל אמרה מה שאמרה וועדת הכנסת החרתה החזיקה אחריה וביטלה את ההוראה. ועתה תאמר ועדת הכנסת אחרת? מה טעם תאמר אחרת? זאת לא ידענו. שנית, חברי הכנסת הארבע-עשרה, לא זו בלבד שידעו - או חזקה עליהם שידעו - את כללי המשחק קודם בואם אל הכנסת: ידעו וקיבלו עליהם, אלא שחזקה עליהם כי ידעו מה אירע בעבר לאותה זכות-יתר שהיתה ונתבטלה. וגם זאת סברו וקיבלו עליהם. מה הצדק יש אפוא כי חברי הכנסת יקבלו עתה דבר שנשלל מאחרים, ובידי ועדת הכנסת עצמה?



 



60. נימוק נוסף העולה מדבריו של יו"ר הכנסת הוא זה: בבואם אל הכנסת נאלצו חברי הכנסת להפסיק את עיסוקיהם האחרים, וראוי על-כן לכבד את ציפיותיהם לזכות בקיצבה שהיו זוכים בה לו הוציאה הכנסת את ארבע שנותיה. נימוק זה אף-הוא קשה עלי, ומכמה וכמה טעמים.



 



ראשית לכל, בבואם אל הכנסת, ידעו חברי הכנסת היטב מה קובע תקנון הגימלאות. הם ידעו אפוא כי לא יזכו בקיצבה אם לא יכהנו בכנסת ארבע שנים רצופות. ידעו וסברו וקיבלו עליהם. מהי אפוא טענתם כיום ותישמע? שנית, ועדת רוזן-צבי נדרשה מפורשות למעמדו המיוחד של חבר הכנסת: כי נאלץ הוא לעמוד לבחירה מחודשת כל ארבע שנים, וכי "בחירה מחודשת זו מעמידה בפני חבר הכנסת הן את הסיכון המתמיד של אובדן מקום עבודתו והן את החשש מפני יציאה לשוק העבודה בתנאים נחותים ובגיל מבוגר יותר". הוועדה מצאה כי יש בכל אלה, ובטעמים אחרים, כדי להצדיק "הגדלה משמעותית" בשכר חברי הכנסת - על כך אמנם המליצה, והמלצתה נתקבלה - לא כן בנושא הגימלה, הנגזרת מן השכר. ובלשון דו"ח הוועדה: "בתנאי משק מודרני ודינמי הסיכוי של חברי הכנסת לחזור אל שוק העבודה הוא טוב ביותר. חלק גדול מחברי הכנסת משרת בכנסת שנים רבות והיא לו מקום עבודה רגיל לעניין הזכות לגימלאות.



 



חברי הכנסת הנבחרים אליה בגיל צעיר צוברים את הגימלה כדרך כל עובד במשק. אם יעזבו את הכנסת בגיל צעיר הרי תפקידם כחברי כנסת לא זו בלבד שלא יפגע בסיכוייהם להשתלב בשוק העבודה בעתיד אלא אף יגדיל אותם. חבר הכנסת צבר לו בשנות שירותו קשרים והכרויות, כמו גם מיומנויות, המבוקשים מאד בשוק העבודה. המציאות הישראלית דהאידנא אינה רואה בחבר כנסת פורש נטל אלא נכס הניחן בכישורים מתאימים למשרות רבות ההולמות כישורים אלה. יתר על כן, אין להתעלם מן העובדה כי בנסיבות אלה הם אף יהיו זכאים לגימלה בגיל צעיר יחסית, שכן תקופת האכשרה היא קצרה."



משאמרה כל דברים אלה שאמרה, המליצה ועדת רוזן-צבי לבטל את שיעור הגימלה השנתי שחברי הכנסת נהנו ממנו אותה עת (ארבעה אחוזים) ולהעמיד תחתיו שיעור גימלה כמקובל במשק (שני אחוזים). הוועדה הוסיפה וקבעה, כי שיעור הגימלה הכפול המוענק לחברי הכנסת "מעורר טרוניה בקרב הציבור בישראל", ונתפש הוא על-ידו כ"העדפה בלתי מוצדקת, אשר נקבעת על ידי חברי הכנסת למענם ולטובת האינטרסים שלהם. כפל הגימלה יוצר פער של אמינות בין רוב העובדים במשק לבין קבוצה קטנה  אשר נהנית מהעדפה בעלת משמעות כלכלית בלתי מבוטלת הנופלת על תקציב המדינה." וכך, בהיעדר הצדקה עניינית להענקת כפל גימלה, המליצה הוועדה לבטל את ה"חיץ המיותר בין הציבור לנבחריו" ולהעמיד את שיעור הגימלה של חברי הכנסת על המקובל במשק - צבירה שנתית בשיעור של שני אחוזים. בה-בעת, וכמישקל- שכנגד, הוסיפה הוועדה והמליצה להעניק לחברי הכנסת הפורשים (בין השאר) דמי הסתגלות בגובה של ארבע משכורות לחבר כנסת אשר השלים תקופת כהונה מלאה אחת לפחות ולא נבחר לתקופת כהונה נוספת.



 



61. דברים שאמרה ועדת רוזן-צבי על אחוזי הצבירה של גימלה, ייאמרו - ובאותו תוקף - על החלטתה של ועדת הכנסת להגביר את זכויותיהם של חברי-הכנסת שכיהנו בכנסת הארבע-עשרה ולא נבחרו לכנסת החמש- עשרה. נתקשה אפוא לקבל את הנימוק שהועלה ולפיו ניזוקו חברי הכנסת לאחר שהכנסת החליטה לקצר את תקופת כהונתה. נהפוך הוא; וכדבריה של ועדת רוזן צבי: "בתנאי משק מודרני ודינמי הסיכוי של חברי הכנסת לחזור אל שוק העבודה הוא טוב ביותר" שכן "חבר הכנסת צבר לו בשנות שירותו קשרים והכרויות, כמו גם מיומנויות, המבוקשים מאד בשוק העבודה". וכולנו ידענו כי אכן כן הוא.



 



62. נימוק נוסף הועלה להצדקה של הוראת השעה, ועניינו הבטחת שיקוליהם הענייניים של חברי הכנסת בבואם להחליט על קיצור תקופת כהונתה של הכנסת. החשש הוא, כי רצונם של חברי הכנסת להבטיח את זכויותיהם לגימלה יכריע את הכף ויביאם שלא להקדים את מועד התפזרותה של הכנסת, בניגוד לצו מצפונם ולתבונתם המדינית. נימוק זה כה מופרך הוא עד שלא אטרח להשיב עליו. נעניק אשראי לחברי הכנסת, אשראי גדול מן האשראי שטיעון זה מעניק להם. מכל מקום, נזכור כי הוראת השעה בענייננו נתקבלה ביום 6.1.1999, לאחר שיומיים קודם לכן - ביום 4.1.1999 - הושלמה חקיקתו של חוק התפזרות הכנסת. נימוק ההשפעה, כביכול, לא היה אפוא אלא נימוק שהועלה בדיעבד. לא היה בו כדי להשפיע, ולו תיאורטית, על שיקול דעתם של חברי הכנסת.



 



63.דבר נוסף. סמכותה של הכנסת להחליט בנושא גימלאות לחברי הכנסת - וכמותה, למותר לומר, סמכותה של ועדת הכנסת - סמכות היא לחקיקת-מישנה, קרא: לקביעתן של נורמות כלליות אשר תחולנה על כל מי שאותן נורמות אמורות לחול עליו. וכך, למיטב ידיעתי, פעלה ועדת הכנסת עד היום. באומרנו כי סמכותה של הכנסת סמכות היא לחקיקת מישנה, כמו הוספנו ואמרנו כי אין היא מחזיקה בסמכות לעשיית אקטים אינדיווידואליים או לקביעת נורמות ספציפיות. כך, למשל, אין הכנסת מוסמכת להחליט כי חבר-כנסת-לשעבר פלוני יזכה בהטבות מעבר להטבות הניתנות לשאר חברי-כנסת-לשעבר. והחלטה כי תחליט ועדת הכנסת להעניק לחבר- כנסת-לשעבר פלוני הטבה מיוחדת, החלטה זו תהא לדעתי בטלה ומבוטלת מעיקרה כהחלטה שניתנה בלא סמכות. ראו והשוו: ע"א 421/61 מדינת ישראל נ' האז, פ"ד טו 2193, 2204; בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113, 120; בג"ץ 29/55 דיין נ' שר הדתות, פ"ד ט 997, 1001.



אשר להוראת-השעה בענייננו, על פניה נחזית היא להיותה החלטה כללית; שהרי אין היא נוקבת בשמו של חבר-כנסת-לשעבר פלוני ולשונה לשון נורמטיבית כללית היא. ובכל-זאת, ביודענו באלו נסיבות ובאיזה מועד החליטה ועדת הכנסת החלטה שהחליטה, קשה להשתחרר מהתרשמות כי ההחלטה קרובה מאוד להיותה החלטה אינדיווידואלית להבדילה מהחלטה נורמטיבית. ראו: בג"ץ 121/68 אלקטרה (ישראל) בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד כב(2) 551, בייחוד 560-559. אין היא, אמנם, החלטה אינדיווידואלית במובנה הרגיל, ובכל זאת ניחוחה ניחוח אינדיווידואלי הוא. פירוש הדברים הוא, שוועדת הכנסת לא קבעה - למעשה - נורמה אשר ביום-מן-הימים תצא מן הכוח אל הפועל. קרובים הדברים במאוד להוראת-תשלום שיצאה מלפני ועדת הכנסת, הוראה של פיה יש לשלם כך-וכך לחברי כנסת (לשעבר) אלה ואחרים. לו כך הורתה ועדת הכנסת אין ספק שהיתה עושה בחריגה מסמכות. היא לא עשתה כן. ואולם היא קירבה עצמה במאוד לעשייה זו.



 



64. הערה לסיום. לאחרונה נתקבל בכנסת ופורסם ברשומות חוק הכנסת (תיקון מס' 17), התשס"ב2002- (סה"ח לשנת תשס"ב, 502). חוק זה קובע הסדר חדש לנושא שכר חברי הכנסת על דרך הוספת פרק ט' לחוק הכנסת, התשנ"ד1994-, וביטול חוק שכר חברי הכנסת, תש"ט1949-. מטרתו של ההסדר החדש היא, כלשונו של סעיף 49 לחוק הכנסת: "... להקים ועדה ציבורית ולהפקיד בידיה סמכויות לקביעת שכר ותשלומים אחרים לחברי הכנסת בלבד, בהתחשב במאפיינים המיוחדים של תפקידיהם.". כאמור בדברי ההסבר להצעת החוק (הצעת חוק שכר חברי הכנסת, התש"ס2000-, ה"ח לשנת תש"ס, 352): "כיום, לפי חוק שכר חברי הכנסת, התש"ט1949-, והחלטת הכנסת, קובעת הכנסת את השכר ותשלומים אחרים לחברי הכנסת. מצב זה שבו חברי הכנסת מחליטים לגבי שכרם מעורר ביקורת ציבורית. מוצע על כן להטיל על ועדה ציבורית חיצונית ובלתי תלויה את הסמכות לקבוע את השכר ותשלומים אחרים הניתנים לחברי הכנסת בתקופת כהונתם." החוק החדש, כלשונו, אינו מפקיד אמנם בידי ועדה ציבורית בלתי תלויה סמכות בלעדית לקבוע את שכר חברי הכנסת, ואולם מעניק הוא לוועדה ציבורית האמורה לקום על-פי אותו חוק סמכויות המלצה נרחבות ובנות- משקל. החוק החדש משפר לאין-ערוך את ההליך לקביעת שכרם של חברי הכנסת, דא-עקא אין הוא מחיל עצמו על גימלאות המשתלמות לחברי הכנסת עם פרישתם מן הכנסת. מטעם זה אף לא נידרש לתוכנו.



 



כללם של דברים



 



65. ועדת הכנסת החליטה להעניק למיקצת מחברי הכנסת הארבע-עשרה שלא נבחרו לכנסת החמש-עשרה, זכויות גימלה בעבור תקופת כהונה מדומה. בחנו החלטה זו מכל צדדיה ודעתנו היא כי אין לה להחלטה זו הצדקה ראויה וסבירה. ההחלטה החלטה בטלה היא, וכך היתה מעיקרה. אציע לחבריי אפוא לקבוע כי החלטתה של ועדת הכנסת הקרויה החלטת גימלאות לנושאי משרה ברשויות השילטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (הוראת שעה), התשנ"ט1999- (קה"ת תשנ"ט, 1011), החלטה בטלה היא מעיקרה וכי אין לפעול על-פיה. בה-בעת, וכדי שלא לפגוע מעבר למידה בחברי-כנסת-לשעבר אשר זכו על-פי אותה החלטה, נוסיף ונחליט כי כספים ששולמו על-פי אותה החלטה עד ליום מתן פסק-דין זה לא יחוייבו חברי-הכנסת-לשעבר להשיבם. עם ביטולה של ההחלטה נושא הדיון, יהיו אותם חברי-כנסת-לשעבר זכאים בזכויות שהיו להם לעת פרישתם מן הכנסת לולא ההחלטה הבטלה. ואולם, ככל שמגיעים להם כספים על-פי החלטת הגימלאות הקודמת, יקוזזו מאותם כספים כל התשלומים שחברי-הכנסת-לשעבר קיבלו על-פי ההחלטה שאנו מחליטים עתה על ביטולה.



 



אם תישמע דעתי כי אז נעשה צו מוחלט כאמור בדבריי לעיל, אך לא נעשה צו להוצאות.



 



 



השופט א' ריבלין:



 



1. הכנסת הארבע-עשרה התפזרה בתום שלוש שנות כהונה. ועדת הכנסת החליטה כי מי שכיהן בכנסת הארבע- עשרה ולא שב ונבחר לכנסת החמש-עשרה, יזכה בגימלה כאילו כיהן בכנסת הארבע-עשרה במשך ארבע שנים. בכך עשתה הועדה שתיים: חבר הכנסת שלא כיהן בכנסת קודמת זכה לקצבה כאילו כיהן ארבע שנים (אלמלא החלטת הועדה לא היה זוכה בקצבה כלל כי אם במענק חד פעמי בלבד, בנוסף למענק "הסתגלות"); חבר כנסת שכיהן גם בכנסת קודמת - זכה וקצבתו חושבה כאילו כיהן (בנוסף לכהונתו הקודמת) ארבע שנים תמימות בכנסת הארבע-עשרה, אף שזו הוציאה ימיה במלאת לה שלוש.



 



את החלטתה קיבלה ועדת הכנסת עוד בימי חייה של הכנסת הארבע-עשרה (והיא חזרה ואישרה את ההחלטה לאחר שנתקיימו הבחירות לכנסת החמש-עשרה), ובעת שההחלטה עשויה היתה להשפיע על חבריה היא.



 



ועדה ציבורית שהוקמה, מאוחר יותר, כדי לדון בשאלת התשלומים לנושאי משרה ברשויות השלטון, ובכללם חברי הכנסת, הלא היא ועדת אלוני, המליצה בפני ועדת הכנסת להשיב את המצב לקדמותו, באופן שחברי הכנסת החדשים יזכו במענק ולא בגמלה ואילו הוותיקים יזכו בגמלה המביאה בחשבון את מניין ימיה האמיתי של הכנסת הארבע-עשרה. המלצותיה של ועדת אלוני הובאו לפני ועדת הכנסת - והיא דחתה אותן. גם הצעת פשרה שהעלה יושב ראש הוועדה נדחתה.



 



לא חזרתי על הדברים האלה, אותם תאר חברי השופט מ' חשין בבהירות רבה, אלא כדי לומר כי מסכים אני עמו כי ההחלטה שקיבלה ועדת הכנסת אינה ראויה; היא מבטאת גישה בלתי מאוזנת המתעלמת גם בצורה בוטה מהמלצותיה של ועדה ציבורית שקמה לדון בשאלות הכרוכות בהחלטה זו.



 



אף שכך מוסכם עלינו עשויה, לכאורה, להתעורר השאלה אם ראוי הוא במקרה זה שנושיט רגלנו, אל מעבר לסף משכנה של הכנסת, ונתערב בהחלטה שנתקבלה באחת מוועדותיה - ועדת הכנסת, שהוסמכה למלא בתוכן, את התפקיד שהוענק לכנסת בחוק. אלא שבחינת ההחלטה נשוא העתירה הזו, על רקע הכללים שנקבעו בפסיקה, מלמדת כי אין להסיג אחור, במקרה זה, את הביקורת השיפוטית ואין מנוס מלהעביר תחת שבטה את ההחלטה.



 



ההחלטה



 



2. הוראת סעיף 1 לחוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, תשכ"ט1969-, (להלן: חוק הגמלאות) קובעת כי:



 



"לנושאי המשרה המפורטים בתוספת ושאיריהם ישולמו, מאוצר המדינה גמלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מועדותיה".



 



במסגרת סמכותה, המעוגנת בהוראת החוק האמורה, יצאה מלפני ועדת הכנסת החלטת גמלאות לנושאי מישרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (הוראת שעה), התשנ"ט1999-, שנוסח סעיף 1 בה הוא כך:



 



"לצורך חישוב זכותו לקצבה של חבר הכנסת הארבע עשרה שנבחר עם ראשית כהונתה ולא נבחר לכנסת שלאחריה, יראו את תקופת כהונתה של הכנסת הארבע עשרה כתקופה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: הכנסת".



 



בהחלטה נוספת של ועדת הכנסת - החלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות שלטון (חברי הכנסת ושאיריהם) (תיקון מס' 2), התשס"א2001-, מיום 9.7.2001 - הוחלט (כאמור - בניגוד להמלצת ועדת אלוני) להותיר את הוראת השעה הנזכרת על כנה.



 



את ההחלטה שקיבלה ועדת הכנסת, במקרה שלפנינו, ראוי, לבחון, לאורם של הכללים שנקבעו בפסיקה לעניין הביקורת השיפוטית על פעולות הכנסת ולעניין הביקורת השיפוטית על החלטות הכנסת. כללים אלה אינם יוצרים ציר חד ממדי של שיקולים המשפיעים על היקף הביקורת השיפוטית. הם נעים במרחב הכוחות הפועלים עליהם והיקף הביקורת השיפוטית נקבע על פי המאפיינים, המצטברים או המתחרים, של ההחלטות לסוגיהן.



 



היקף הביקורת השיפוטית על החלטות הכנסת



 



3. הביקורת השיפוטית משתרעת על כל רשויות השלטון. אין היא משתרעת רק על מעשי הממשל. היא חלה גם על פעולותיהן של רשויות הכנסת (בג"צ 325/85 מיעארי נ' יושב ראש הכנסת שלמה הלל, פ"ד לט(3) 122). אולם מעמדה המיוחד של הכנסת הביא את בית המשפט להפעיל את שיקול דעתו בעניין זה, בזהירות ובריסון (בג"צ 9070/00 ח"כ לבנת נ' יושב ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט ואח', פ"ד נה(4) 800). היקפה של הביקורתהשיפוטית על פעולות הכנסת אינו רק פועל יוצא של מעמד הכנסת; הוא מושפע גם מטיב הפעילות העומדת  לבחינה (שם, בע' 809).



 



שאלת עצם סמכותו של בית משפט זה להעביר תחת שבט ביקורתו את החלטות הכנסת ומוסדותיה - אינה במחלוקת. סמכות זו היא פועל יוצא של הוראת סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה. (בג"צ 906/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118; בג"צ 325/85 הנ"ל). משנקבעה המסגרת הנורמטיבית החלה על גוף שלטוני זה הוא נתון - ככל שאר גופי השלטון במדינה - לביקורת שיפוטית. בכך מוגשם עקרון השוויון, שכן הכל כפופים לחוק, והכול כפופים לביקורת שיפוטית שנועדה להבטיח כיבוד החוק (הנשיא א' ברק בבג"צ 1843/93 רפאל פנחסי נ' כנסת ישראל ואח', פ"ד מט(1) 661, 698). בכך מוגשם שלטון החוק. בכך מתקיים גם היחס הראוי בין שלוש הרשויות. כל אחת מהרשויות מופרדת מרעותה ונהנית מעצמאות אך כל אחת כפופה לחוקה ולחוק ומוגבלת על ידם; "במסגרת זו תפקידה של הרשות השופטת הוא לשמור על כך כי כל רשות תפעל אך במסגרתה שלה, ותנהג על-פי ההוראות הנורמטיביות המחייבות אותה" (שם, בעמ' 699). סמכותו של בית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית על פעולת הכנסת נובעת גם מעצם היותו הערכאה המוסמכת לפרש את הוראת הדין במדינה (בג"צ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141, 152; בג"צ 9070/00 הנ"ל, בפסקה 11).



 



אולם "סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד" (הנשיא א' ברק בבג"צ 9070/00, הנ"ל, בע' 809). יש להבחין בין עצם קיומה של הסמכות הנתונה לבית משפט זה לבחון את פעולת הכנסת לבין דרך הפעלתה (דברי הנשיא מ' שמגר בבג"צ 325/85 הנ"ל בע' 128). בענייננו יש להקדים ולסווג את ההחלטה שבמחלוקת, על פי מאפייניה, כתנאי להתוויית מתחם שיקול הדעת וכתנאי לקביעת היקף הביקורת השיפוטית.



 



4. ככלל, מושפע מתחם שיקול הדעת בהפעלת הביקורת השיפוטית על פעולות הכנסת ממעמדה המיוחד של הכנסת. הכנסת נבחרת על ידי אזרחי המדינה. הכנסת היא בית הנבחרים של המדינה. בידה הכוח לחוקק את חוקי הארץ ובידה הסמכות לכונן את פרקי החוקה. "מעמדה המיוחד של הכנסת, כפי שהוא מעוגן בחוקי היסוד ובמבנה הדמוקרטיה שלנו, מחייב כי בית המשפט יפעיל את שיקול דעתו לקיים ביקורת שיפוטית על פעולותיה בזהירות ובריסון" (בג"צ 9070/00 הנ"ל, בעמ' 809). היקפה של הביקורת הוא גם פועל יוצא של טיב הפעולה הנבחנת. הוא אינו ניתן למיצוי בנוסחה פשוטה, אלא הוא משתנה על פי מהות התפקיד נושא הביקורת (בג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 201). רף הביקורת השיפוטית משתנה על פי מהותה של ההחלטה ובהתאם למאפייניה. לכנסת מגוון של תפקידים וסמכויות. הכנסת היא "בית הנבחרים של המדינה". היא מחוקקת חקיקה ראשית ומכוננת את חוקי היסוד; עתים היא נותנת גושפנקא - אם במליאתה ואם בוועדות השונות - לחקיקה משנה של הממשלה; עתים היא עצמה מחוקקת המשנה. היא מפקחת באמצעות השאילתה, ההצעה לסדר, הצעת אי-אמון וכיוצא בהם, על הממשלה המכהנת, כל עוד היא נהנית מאמון הכנסת; היא ממלאת - אם במליאה ואם בוועדות - תפקידים כעין-שיפוטיים, למשל, בעת קבלת החלטה על הסרת חסינותו של חבר כנסת (שם, בעמ' 201).



 



לוועדת הכנסת, שכנגד החלטתה מופנית העתירה, סמכויות סטטוטוריות רבות. היא אחראית לתפקודה השוטף של הכנסת, לתקינות עבודתה, ולדרך פעולתם של חברי הכנסת. יוחדה לה סמכות שיורית לדון בנושאים שאינם בתחום סמכותן של הוועדות הקבועות האחרות. סמכויות אלה קבועות בתקנון הכנסת. סמכויות אחרות יוחדו לה בחוק.



 



5. ההפרדה בין הקטגוריות השונות של פעולות הכנסת אינה חדה. גבולותיהן אינם מתוחמים בקו דק. הכללים היאים לפעולות המצויות בגרעין הקשה של כל אחת מן הקטגוריות האלה אינם ישימים באותה מידה לעניין הפעולות המצויות בשוליהן; פעולה מסויימת של הכנסת עשויה לבוא בגדרן של מספר קטגוריות, ותכופות יהא קושי להציב את ההחלטות השונות על לוח שנתות אחד.



 



הפסיקה נדרשה לשלוש מחלקות עיקריות לצורך סווג פעולות הכנסת: מעשי חקיקה שהושלמו, הליכים פנים- פרלמנטריים והחלטות מעין-שיפוטיות. לכל אחת מהן יוחדו מבחנים נפרדים של ביקורת שיפוטית. המבחנים ברורים אך לעתים נוצר קושי בעצם סיווג הפעולה הנבחנת לאחת מן הקבוצות. במיוחד כך עת מצויה הפעולה בשולי אחת הקבוצות, או מקום בו היא נופלת בגדרי יותר מקטגוריה אחת. ואולם טרם שאנו עומדים על הקושי הזה מן הראוי להבהיר את גבולות החלוקה.



 



החלטות מוסדות הכנסת בתוקף תפקידם כגופים "כעין שיפוטיים"



 



6. הכנסת ומוסדותיה נדרשים תכופות להחלטות כעין שיפוטיות; כך באשר לערעורי בחירות, להחלטות בדבר הסרת החסינות מחבר הכנסת, בדבר השעייתו של חבר הכנסת או בדבר העברתו מכהונה. היקף הביקורת השיפוטית על פעולת הכנסת רחב יותר בנושאים מעין שיפוטיים אלה וְרף הביקורת נמוך יותר. הכנסת, במקרה זה, אינה שונה במעמדה, מבחינה עקרונית, מרשות מעין שיפוטית אחרת (בג"צ 1843/93, הנ"ל, בע' 701). החלטותיה מחוייבות באמות המידה המשפטיות המקובלות (בג"צ 620/85 מיעארי נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מא(4) 169, 195). "הנוטל על עצמו תפקידי שפיטה, מן הראוי שינהג כפי שבעל סמכות שפיטה נוהג" (בג"צ 620/85 הנ"ל).



 



ביקורתו השיפוטית של בית המשפט באשר להחלטות כעין שיפוטיות של הכנסת היא אפוא ביקורת "רגילה" (בג"צ 652/81 הנ"ל, בע' 202) בעניינים אלה אין מקום לריסון עצמי בהפעלת שיקול הדעת השיפוטי. ריסון עצמי כזה לעניין הביקורת השיפוטית על החלטות כעין-שיפוטיות עשוי להביא לפגיעה בהגינות האלמנטרית של ההליך הפרלמנטרי (בג"צ 1843/93 הנ"ל, בעמ' 702). במלאה תפקיד זה מתרחקת הכנסת מפעילותה ה'פוליטית' ומהליכי החקיקה הפנימיים שלה - וזהו טעם נוסף התומך בהפעלת ביקורת שיפוטית רגילה. עמד על כך בית משפט זה, מפי הנשיא י' כהן, בבג"צ 306/81 הנ"ל, בעמ' 32, בהתייחסו להחלטותיה הכעין שיפוטיות של הכנסת:



 



"יש לזכור שכאן אין אנו דנים בשאלה 'פוליטית', ואף אין מדובר בתפקידי חקיקה של הכנסת או ועדה מוועדותיה, אלא בתפקיד שיפוטי או מעין שיפוטי, שהמחוקק הטיל על ועדת כנסת. לא יתכן, שבמילוי תפקיד זה תהיה לוועדה של הכנסת חסינות מפני ביקורת שיפוטית, ושהוועדה היא שתוכל לקבוע סופית את גבולות סמכותה".



 



 



 



החלטות הכנסת הנוגעות לסדרי עבודתה הפנימית



 



7.  אל מול פועלה של הכנסת במעשי החקיקה שהושלמו, ובנבדל מן ההחלטות הכעין שיפוטיות שלה, עומדות ההחלטות הפנים-פרלמנטריות - הנוגעות להסדרת פעולתה של הכנסת ולקביעת סדרי עבודתה. אלה הם נהליה הפנימיים; נכללים בהם הליכי החקיקה בשלביה השונים ועד להשלמתם, הדיונים בוועדות הכנסת, קביעת אופן ההצבעה ודרכי הדיון במליאה, העלאת הצעות לסדר היום, הצגת שאילתות, העלאת הצעות אי- אמון בממשלה, הדיון בהצעות חוק מטעם הממשלה, הדיון בהצעות חוק פרטיות מטעם חברי הכנסת, וכיוצא באלה עניינים הכלולים כולם תחת הכותרת "עבודת הכנסת" בתקנון הכנסת ומוסדרים בעיקרם בתקנון הכנסת.



 



לעניין הפעלת ביקורת שיפוטית על ניהולם הפנימי של ענייני הכנסת - נקטה הפסיקה זהירות. המבחן שנקבע לעניין היקפה של הביקורת השיפוטית בהחלטות בעלת אופי מינהלי, הנעשות כחלק מההליכים הפנים פרלמנטריים, בא לאזן בין שני שיקולים נוגדים: "מחד גיסא עומד העיקרון של שלטון החוק, אשר בהיבטו הפורמלי משמעותו, כי כל הגורמים במדינה חייבים לכבד את החוק". "מאידך גיסא עומד העקרון, כי סדרי עבודתו של בית הנבחרים הם עניין פנימי שלו, השייך מבחינת הפרדת הרשויות לרשות המחוקקת עצמה" (הנשיא - אז השופט - א' ברק בבג"צ 652/81, הנ"ל, בעמ' 202). נפסק כי יש להותיר בידי הכנסת את הכוח והיכולת לעצב את הכלים הדרושים לה לניהול עבודת היומיום. יש ליתן בידיה היא גם את הכלים הנחוצים לבחינה עצמית של פעולותיה; אין זה ראוי להכביד - יתר על המידה - על דרכי ההתנהלות הסדירים שלה ועל סדרי עבודתה השוטפת. לכך מצטרפת העובדה, כי החלטותיה של הכנסת בכל הנוגע ליחסי הגומלין שבינה לבין הממשלה טעונים לעיתים מטען פוליטי כבד, אשר רצוי כי הרשות השופטת תמשוך ידיה ממנו (שם, בעמ' 203).



 



בתארו את התפישה המרסנת לעניין הביקורת השיפוטית בהקשר זה, מציין י' צמח, במאמרו "בעיית אי שפיטות ההליכים הפרלמנטריים" עיוני משפט ג (תשל"ג), 753 בע' 757 - 758, כי:  "סדרי עבודת הכנסת, נוהלי ישיבותיה, כללי הדיון וההצבעה בה, שהוסדרו על פי החוק, בתקנון הכנסת, הם עניינים שבמינהל הפנימי של הכנסת, 'Internal Laws' הנוגעים בלעדית לה...הסדר הטוב וההכרח, שרשות אחת לא תתערב בסדרי תיפקודה של הרשות האחרת מחייבים זאת".



 



על פנייתם של כללי הניהול האלה - פנימה, אומר המחבר:



 



"אף שמבחינת צורתם דינים אלה הם ככל הדינים, מבחינת תוכנם אין הם עוסקים בהענקת זכויות ובהטלת חובות, או בקביעת נורמות התנהגות לפרט או לכלל, מסוג הדינים הרגילים שבתי-המשפט ממונים על אכיפתם, אלא בהתוויית פרוצדורה, שעל-פיה מבקשת הכנסת להשתמש בסמכויותיה. כבודם של דינים אלה פנימה, ואין חיציהם מופנים החוצה אל האזרח, אל הפרט..." (שם, בע' 753 - 754. וראו גם האמור בהערת שוליים 11, שם).

בכל מקרה אין להיצמד לקטגוריזציה נוקשה וטכנית של החלטות הכנסת ויש לבחון מאפייניה של כל החלטה. כך, למשל, הטעמים האמורים הנוגעים להחלטות פנים-פרלמנטריות מאבדים מתוקפם עת המדובר בהחלטה המשליכה אל מעבר למסגרת הפנים פרלמנטרית - הגם שבאופן ישיר היא נוגעת לעניינים אלה. כך למשל - מקום בו המדובר בהחלטה המונעת מחבר כנסת להציע חוק מטעמו, או מסיעה להציע אי-אמון בממשלה.



 



8. רף ההתערבות השיפוטית בהחלטות פנים פרלמנטריות הוא רף גבוה אך אינו בלתי עביר. הוא מבוסס על ריסון עצמי של הרשות השופטת אך אינו מגיע לידי כבילה מוחלטת (בג"צ 652/81, הנ"ל).



 



אמת המידה אותה אימץ בית המשפט, לקביעת מידת התערבותו בעניינים אלה, נבחנת במידת הפגיעה במרקם החיים הפרלמנטריים ובמידת השפעתה של הפגיעה ביסודות המבנה של המשטר החוקתי. מקום בו הפגיעה הנטענת היא ניכרת ויש בה פגיעה בערכים מהותיים של המשטר החוקתי - "גובר השיקול בדבר הצורך להבטיח את שלטון החוק על פני כל שיקול אחר" (שם, בע' 204; בג"צ 1843/93, הנ"ל, בע' 700).



 



ההליכים הפנים הפרלמנטריים אינם מוצאים מתחומי הביקורת השיפוטית. נקודת המוצא העקרונית היא, כאמור, כי בידי בית המשפט סמכות לביקורת שיפוטית על הליכים פנים-פרלמנטריים, אולם לעניין שיקול הדעת באשר לאופן הפעלת הסמכות, נבחרה דרך הביניים. ככלל, אין בית המשפט מתערב בענייני היומיום של הניהול הפנימי של הכנסת. באותה מידה נוטה הוא שלא להתערב בהליכי ביניים פרלמנטריים שטרם הושלמו לכדי מעשה חקיקה (בג"צ 325/85, הנ"ל, בעמ' 129). גם הליכי החקיקה, בשלביה השונים, באים בגדר ההליכים הפנים פרלמנטריים ונקודת המוצא העקרונית, בהפעלת שיקול הדעת השיפוטי, שלא להתערב בהליכים הפנים פרלמנטריים, נכונה, אפוא, גם באשר להליכי החקיקה טרם השלמתה. אולם גם באלה יתערב בית המשפט מקום בו רשות מרשויות הכנסת מונעת, שלא כדין, את מהלכם הרגיל של הליכי החקיקה וזאת משום הפגיעה החמורה במרקם החיים הפרלמנטריים (בג"צ 742/84 כהנא נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לט(4) 85).



 



אם ראינו, כאמור, בהחלטותיה המעין שיפוטיות של הכנסת פעולות המצויות בשולי העשייה הפרלמנטרית - נראה בפעולת הניהול הפנימי של הכנסת את מרכז העשייה הפרלמנטרית. מעשי חקיקה שהושלמו - חוקיות וחוקתיות



 



9. את הנורמות המופנות לציבור מבטאת הכנסת באמצעות מלאכת החקיקה הראשית ובאמצעות כינון פרקי החוקה. לעיתים היא נדרשת לנורמות בדרגה נמוכה יותר באמצעות חקיקת משנה. הליכי החקיקה עצמם עומדים, כאמור, בלב העשייה הפרלמנטרית. הם באים בגדר ההליכים הפנימיים של הכנסת. אולם משהושלמו, פורשים החוקים, על דרגותיהם, כנפיים, יוצאים מרשותה של הכנסת ופורשים רשתם על פני כל. מעתה נתונות ההחלטות האלה לביקורת שיוחדו לה כללים אחרים.

הביקורת השיפוטית על חוקיות החוק נעשית, ראשית כל, על פי הכללים המקובלים הקובעים את חוקיותה או חוקתיותה של נורמה נמוכה ביחס לנורמה עליונה - כגון, תקנה ביחס לחוק, וחוק ביחס לחוק יסוד (בג"צ 1843/93 הנ"ל, בעמ' 699).



 



התערבות בית המשפט בחקיקה הראשית היא התערבות מדודה. גבולותיה באים לשמר את הגבולות בין הרשויות ואת הצורך לקיים את ההרמוניה ביניהן. חקיקה רגילה חייבת לכבד את זכויות האדם שבחוקי היסוד ואינה יכולה לפגוע בהן אלא על פי האמור בם. היקף הביקורת השיפוטית על חוקיות החוק נגזרת מעקרון הפרדת הרשויות. סמכותה של הרשות המבוקרת היא לחוקק חוקים ופרשנות החוקה היא תפקידו של בית המשפט (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי ואח' (פ"ד מט(4) 221, 421). ההנחה היא כי  חוק הוא חוקתי, והמבקש לסותרה, עליו הנטל (שם בעמ' 428). העמדת החוק העומד לביקורת בחזקת כשרותו החוקתית היא פועל יוצא של הצורך להימנע מטשטוש הגבולות בין הרשויות (שם, בעמ' 574). איזון זה מוצא ביטויו המפורש באמות המידה הקבועות בפסקאות ההגבלה של חוקי היסוד. גם חקיקת משנה עומדת לה חזקת כשרות. כך גם לגבי חקיקת משנה שעשתה הכנסת - ויש אומרים: לא כל שכן (השופט מ' חשין, בפרשת המזרחי, בעמ' 570. ראו גם בג"צ 4769/90 זידאן ואח' נ' שר העבודה ואח', מז(2) 147, 172, וכן: בג"צ 162/72 ד"ר קינרוס נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד כז(1) 238). חוקיותה וסבירותה של חקיקת משנה נמדדת על פי תוכנה - לאור החוק המסמיך - עליה לעמוד במבחן הסבירות. מקום שהיא בלתי סבירה בעליל היא צפויה להיבטל. משאמרנו כל אלה בא תור בחינתה של החלטת ועדת הכנסת במקרה זה.



 



החלטת ועדת הכנסת - מבחן הביקורת השיפוטית



 



10. את ההחלטה נושא העתירה קיבלה ועדת הכנסת מתוקף הסמכות שהוענקה לכנסת בחוק הגמלאות והואצלה על ידי הכנסת לוועדה. בבואה למלא בתוכן את הוראות חוק הגמלאות ביקשה הוועדה להציב נורמה משנית. זוהי "חקיקה" שהושלמה. ההליכים שקדמו לה הושלמו ואינם עומדים במקרה זה לביקורת. עתה משהושלמה עומדת היא לביקורת שיפוטית על פי הכללים המקובלים לעניין בחינת חוקיותה של חקיקת המשנה. בידי בית המשפט לפסול חקיקת משנה אם פרצה היא את גבולות ההסמכה שקבע לה החוק או מחמת אי סבירות גלויה וברורה. כך, גם מקום שנתקבלה בוועדה מוועדות הכנסת. מבחן ההתערבות בהחלטות פנים פרלמנטריות, שוב אינו נוהג כאן.



 



11. כפי שציין חברי השופט מ' חשין, תקנה זו שהתקינה ועדת הכנסת מתקרבת באופייה לצו אינדיווידואלי. עוד בשלב שהתקבלה ההחלטה המקורית ברור היה, כי היא נוגעת לאירוע מסוים - פיזור הכנסת בארבע-עשרה - ועשויה להשפיע בעיקרה על מספר חברי כנסת מתוך קבוצה מצומצמת יחסית של אנשים - הלוא הם חברי הכנסת הארבע-עשרה. אכן, אין זו מסוג הנורמות הכלליות והמופשטות אותן ברגיל מחוקקת הכנסת. יתר על כן, בשלב בו ניתנה החלטה המאוחרת, שהותירה בעינה את ההחלטה המקורית, כבר נבחרה הכנסת החמש- עשרה, וניתן היה לדעת את השפעתה של הטבה זו על חברי הכנסת השונים. בשלב זה, נגעה ההחלטה לקבוצה מוגדרת של בני אדם, ובסך הכל עשרים ושניים במספר. ארבעה עשר מתוכם הם חברי כנסת שכיהנו בה גם קודם לתקופת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה ושמונת האחרים חברי כנסת שזו היתה להם כהונתם הראשונה. הסממן המעין-אישי הזה של ההחלטה, שעוטה לבוש של החלטה כללית, עשוי להשפיע - יחד עם גורמים אחרים - על עיצוב רף הביקורת השיפוטית, בכך שהוא מכפיף את ההחלטה לבדיקה דווקנית ומצר את מתחם הסבירות בו היא רשאית לדור. ניתן להשוות מצב דברים זה, על דרך ההיקש, לאמת המידה הקפדנית והדווקנית Strict) Scrutiny), הננקטת בדין האמריקאי בבחינת חוקיותן של פעולות הפוגעות בזכויות-יסוד בעלות מעמד בכורה - כגון חופש הביטוי, חופש התנועה, והזכות לבחור - או בבחינת חוקיותן של פעולות המבוססות על סיווג החשוד כמפלה - כגון סיווג על רקע גזעי (ראו: Laurence H. Tribe American Constitutional Law (The Foundation Press Inc., 1978) 1000- 1060; John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, J. Nelson Young Constitutional Law (Second Edition, 1983, West Publishing Co.) 424, 592).



 



12. ולהיבט נוסף המשפיע על רף הביקורת השיפוטית: חברי ועדת הכנסת מצויים היו, בכל הנוגע להחלטה שבמחלוקת, במצב דברים שעשוי היה להביאם לכלל ניגוד עניינים. חברי הוועדה באו להיטיב עם חברי כנסת  מסוימים, וזאת - בהשוואה למצב החוקי ששרר קודם להחלטה. הטבה זו עשויה היתה להשפיע על חברי הוועדה - הם עצמם. מניגוד העניינים עצמו אין הועדה יכולה, לכאורה, למלט עצמה, ולפיכך אין לבוא עמה חשבון בשל עצם הדיון שקיימה בעניין. מצוות החוק היא שהכנסת - או אחת מוועדותיה - תקבע את הסכמי הגימלה לנושאי משרה ברשויות השלטון ובכללם - חברי כנסת. אלא שבכך אין כדי לפטור את וועדת הכנסת מן החובה ליישם כראוי וכיאה את סמכותה. נבחר ציבור שנדרש, על פי דין, לקבוע את עניינו שלו, צריך שימלא תפקיד זה כשעניינו של הכלל גם הוא לנגד עיניו. עליו לבחון, בין השאר, את ההשלכות שיש במתן טובות הנאה, לו או לחבריו, על קופת הציבור. חברי ועדת הכנסת, בהפעילם את הסמכות האמורה, שניתנה להם בחוק, אכן נדרשים לפסוק בשאלות שיש להן נפקות בעניינם האישי, אך בה בעת אין הם רשאים להתערטל מחובתם לשמש כנאמני הציבור (השוו: בג"צ 4634/93, בג"צ 4287/93, בג"צ 4267/93, פ"ד מז(5) 441, 466; בג"צ 6163/92, פ"ד מז(2) 229 266; וכן ס' נבות במאמרה "חבר הכנסת כנאמן הציבור" משפטים לא(2) (תשס"א) עמ' 433). בהינתן מצב של ניגוד עניינים עשויה ההחלטה להיות נתונה לבחינה שיפוטית קפדנית יותר ושוב יוּצר מתחם הסבירות הגודר אותה.



 



13. על פי תוכנה רחוקה ההחלטה מן הנושאים העומדים במרכז פעילותה של הכנסת. בפועל יש בה משום סתירה לשליחות אותה נושאת הכנסת, שליחות הכוללת גם את החובה ליתן ביטוי לרצון בוחריה. ככל שטובת הציבור היא חלק מרצון שולחיה - פוגעת החלטת הכנסת בשליחות אותה נושאים חבריה. במקרה בו מכריעים חברי הכנסת בעניין גובה השכר של מקצת מחבריהם או בשאלת סכום הגמלאות שישולמו להם, אין הם באים להגשים את עיקר שליחותם; החלטה בלתי ראויה עשויה אף לפגוע באותה שליחות. ממילא פוחת המשקל של אינטרס כיבוד הריבונות של בית הנבחרים. גם בהיבט זה נתמכת המסקנה של הצרת מתחם הסבירות לו נתונה ההחלטה.



 



בחינת חוקיותה של ההחלטה שבמחלוקת



 



14. חרף כל אלה שותף הייתי לעמדתם של חבריי, כי עניין זה של תנאי העסקת חברי הכנסת בכלל, והחלטת ועדת הכנסת לעניין גימלאות חברי הכנסת הארבע-עשרה בפרט, ראוי היה כי יבוא לכלל פתרון מחוץ לכותלי בית המשפט. אלא שהמאמצים להביא להסדרת המחלוקת מחוץ לכותלי בית המשפט אלה לא הניבו פרי, ולא נותר לנו אלא להכריע בעתירה.



 



עמדנו על המאפיינים האינדיווידואליים של ההחלטה. הנורמה המוצאת ביטוי בהחלטת הגמלאות מתייחסת לנושא נקודתי ומסוים - עניינה מקרה שארע בימי כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה. הוא ולא אחר. בשלב הראשון היא הופנתה לקבוצה מצומצמת של אנשים - חברי הכנסת הארבע-עשרה. עם קבלת ההחלטה המאוחרת - הצטמצמה בפועל עוד יותר קבוצת הנמענים, ובשלב זה פנתה ההחלטה אל חברי כנסת מסויימים שבשמם לא קורא אמנם, אך זהותם כבר ידועה. זוהי, אפוא, נורמה הקרובה לנורמה פרטית. מאפיין זה של ההחלטה עשוי לפעול בשלושה מישורים: המישור האחד, שהוזכר לעיל, נוגע לעיצוב רף הביקורת השיפוטית -  בחינת ההחלטה שבמחלוקת באמת מידה קפדנית יותר; המישור השני, נוגע לשאלה האם חרגה ועדת הכנסת, בקביעת ההחלטה, הקרובה להיות החלטה פרטנית, מן הסמכות שהוקנתה לה בהוראת סעיף 1 לחוק הגמלאות. המישור השלישי, נוגע לשאלת החריגה ממבחן הסבירות. על המישור הראשון כבר עמדנו. במישור הסמכות, עשוי להתעורר ספק, בשאלה, אם להחלטה זו, הקרובה להיות אינדיווידואלית, נתכוונה הוראת סעיף 1 לחוק הגמלאות המסמיכה את ועדת הכנסת לקבוע את תשלום הגמלאות "לנושאי המשרה המפורטים בתוספת". ואפילו חריגה מסמכות אין כאן, חוסר סבירות בעליל יש כאן ואף הוא, כאמור, כרוך, בין היתר, באופי המעין-אינדיווידואלי של ההחלטה (המצטרף לניגוד העניינים בו היו מצויים מקבלי ההחלטה, ומשתלב עמו). אכן, כלליותה של נורמה משפטית אינה ערובה לצדקתה והיעדרה של כלליות אין פרושה בהכרח אי-מוסריות (ח' גנז, "על כלליותן של נורמות משפטיות", עיוני משפט טז(3) (תשנ"א) עמ' 579). אלא, שבמקרה זה, קבוצת  הנמענים המצומצמת של ההחלטה, או, ככל שמדובר בהחלטה המאוחרת יותר, הנמענים המסוימים שלה והעובדה שפועלה של ההחלטה מכוון לשנות באורח חד פעמי את המציאות שנתייחדה לתקופת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה, ולתקופה זו בלבד - כל אלה עשויים לחזק את המסקנה כי ההחלטה אינה סבירה. בחירתם של מקבלי ההחלטה ליתן לבוש "כללי" להחלטה, למרות הסממנים המעין פרטניים שלה והעובדה כי בשלב מסויים כבר היו ידועים מוטבי ההחלטה, עשויה היא עצמה להוות אינדיקציה נוספת המצביעה על הצורך לבחון את חוקיותן של ההחלטות בזכוכית מגדלת (השוו לעניין החלטה פרטנית בלבוש כללי: גנז, שם, בעמ' 590).



 



15. חרף ניגוד העניינים המובנה בתפקיד שמילאה כאן ועדת הכנסת, לא השכילו חברי הוועדה להתעלות מעל עניינם הצר. הם נמנעו מלהביא בחשבון החלטה את העניין הציבורי הכרוך בעצם הפגיעה בקופה הציבורית ואת הפגיעה האפשרית באמון הציבור. נבחר ציבור הנדרש על פי דין לקבוע בעניינו שלו צריך שגם עניינו של הכלל יעמוד לנגד עיניו. בבואם לפסוק בשאלות שעשויה להיות להן נפקות בעניינם שלהם או בעניינם של עמיתיהם היה על חברי הכנסת להביא בחשבון את עניין הציבור בהחלטתם, את ההשלכות שיש במתן טובות ההנאה המוקשות בהגיונן על קופת הציבור, ואת מידת הפגיעה האפשרית באמון הציבור ברשות אותה הם מייצגים (השוו: בג"צ 4634/93, 4287, 4267, הנ"ל, בעמ' 466; בג"צ 6163/92, הנ"ל, בעמ' 266; וכן ס' נבות במאמרה הנ"ל, בעמ' 433). הימנעות מקבלי ההחלטה ממתן משקל ראוי לתוצאות מזיקות אלה - מוציאה, היא עצמה, את ההחלטה, מגדר מתחם הסבירות שאת גבולותיו, במקרה זה, תיארנו לעיל.



 



16. חברי הכנסת בחרו שלא לעצב את ההטבה שנטלו לעצמם או לחבריהם במסגרת שיש עמה שימור יחס ראוי או מתאם בין אורך תקופת הכהונה לבין מידת השיפור בתנאים. ההחלטה, הקובעת כי לעניין הקצבה יחשב חבר כנסת שסיים את תפקידו, בשל פיזור הכנסת הארבע-עשרה, לאחר שלוש שנות כהונה (ושלא ייבחר לכנסת החמש-עשרה) - כמי שכיהן ארבע שנים, מעוררת מבוכה. ההחלטה מתעלמת מתקופת הכהונה בפועל ומביאה בחשבון תקופת כהונה מדומה. כל אלה מוציאים את ההחלטה אל מחוץ למתחם הסבירות.



 



ועדת הכנסת נמנעה מלשעות להמלצת הועדה הציבורית שהיא עצמה מינתה. דרך של פשרה הציע גם יושב ראש הועדה - אך חבריה מיאנו לשעות לו. אדיקות זו שגילתה ועדת הכנסת בהחלטה להיטיב עם מקצת מחברי הכנסת אינה מובנת. דרך ראויה יותר הותוותה בפניה על ידי הוועדה הציבורית. בניגוד למנהגם בעבר בחרו חברי ועדת הכנסת הפעם שלא לילך בדרך זו. גם בכך יש להוסיף למסקנה כי ההחלטה יצאה אל מחוץ למתחם הסבירות.

כפי שהבהיר חברי השופט מ' חשין ההסברים שהציעו המשיבים, כדי לפתור את הקשיים והפגמים האמורים בהחלטה, אך מוסיפים על הקושי. מכל מקום אין באף אחד מהם כדי להקהות, ולו במעט, את חומרת אי הסבירות שבהחלטה.



 



גם אני סבור איפוא כי כוחם המצטבר של הפגמים שנפלו בהחלטת ועדת הכנסת וחוסר הסבירות הטבוע בה (כשהם נבחנים לאור רף הביקורת השיפוטית שהגדרנו לעיל) מחייבים את המסקנה כי ההחלטה נגועה באי- חוקיות. דין ההחלטה, אפוא, להתבטל. עם זאת, גם אני סבור כי ראוי למתן את תוצאות הצו שאנו עושים באופן אותו מציע חברי השופט מ' חשין. הריני מצטרף, איפוא, לפסק דינו של חברי השופט מ' חשין.



 



השופט ת' אור:



 



אני מצטרף למסקנת חברי, השופטים חשין וריבלין, כי דין החלטת ועדת הכנסת (להלן: הוועדה) נשוא עתירה זו להיבטל. העובדות והנסיבות הקשורות בקבלת ההחלטה נותחו ובוארו היטב על ידי שני חברי, ולא אחזור עליהן. גם דעתי היא, שמדובר בהחלטה בלתי סבירה בה בחרו חברי הוועדה להעניק הטבה כספית מכספי הציבור לחברי כנסת, ללא שיש לכך הצדקה או הסבר מניחים את הדעת. מדובר בהחלטה אשר, על פי תכנה,  הינה פסולה ואינה יכולה לעמוד. נותרה השאלה, אם ראוי שבית משפט זה יתערב בהחלטה של הוועדה. נחה דעתי, כדעת שני חברי, כי על רקע אופיה ותכנה של ההחלטה, ובהתחשב במצב של חשש ניגוד עניינים בו עמדו חברי הוועדה כשהחליטוה, ראוי שבית משפט זה יפעיל את סמכותו ואת זכות הביקורת השיפוטית



המוקנית לו לביטול ההחלטה.



 



אני מצטרף, איפוא, לתוצאה אשר בפסק דינו של חברי, השופט חשין.



 



הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין.



 



היום, י"ב באלול תשס"ב (20/8/2002).



 



 



--- סוף פסק הדין ---


למעבר לראש העמוד לחץ כאן
 
ניתן בתאריך:20/8/2002
רשימת הנושאים הקשורים למסמך זה:
- הפרדת רשויות(81)
- ביקורת שיפוטית(62)
- חוק יסוד הכנסת(3)



עודכן לאחרונה (2006-07-30 11:03:41)
מסמכים קשורים
פסק דין (42)מסמכים
 
  חבר הכנסת עיסאם מח'ול נשא נאום בכנסת בתאריך 21.6.2004 אשר נגע לשביתת המצילים. בנאומו קרא לממשלה "ממשלת ים המוות" ו"ממשלה חזירית אותה צריך להפיל". ועדת האתיקה דנה בנאומו והחליטה להענישו בשלילת זכות הנאום לתקופה מסויימת. לטענתו של חברת הכנסת פעולתה של ...
 
  העתירה דנה בפרשת ההצבעותת הכפולות בעת חקיקת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל, חבר הכנסת ליצמן מיהדות התורה הצביע על פגמים שנפלו בהצבעות. לטענתו, המקרים הגלויים של ההצבעות הכפולות עלולים להיות קצה הקרחון. אין לדעת את היקף התופעה ללא בחינה מקיפה. די בחששו...
 
  הכנסת קיבלה בקריאה ראשונה כמה הצעות חוק לפיזור הכנסת החמש-עשרה ולעריכת בחירות כלליות לכנסת ולראשות-הממשלה. הצעות החוק הועברו לוועדת החוקה, חוק ומשפט לדיון ולהכנה לקריאה שנייה ושלישית. יושב-ראש הוועדה קבע מועד לדיון בהצעות. לטענת ח"כ לבנת – לאור צפיפ...
 
  חבר הכנסת הרב מאיר כהנא הגיש מספר הצעות חוק בעלות גוון גזעני אותן סירב יו"ר הכנסת להעלות להצבעה. יו"ר הכנסת טען כי לא לא ניתן להעלות הצעות מעין אלה להצבעה לאור אופיה של מדינת ישראל ולאחר השואה, כמו כן בשל עקרון הפרדת הרשויות וכיבוד הרשות המחוקקת הנוש...
 
  דיון בהצעת אי-אמון בממשלה, שהגישה סיעה בכנסת, נקבע על-ידי יו"ר הכנסת למחרת בשעה 17:00. ח"כ שריד טוען כי ע"פ ס' 36(א) לתקנון הכנסת יש לדון בהצעת אי-אמון בישיבה הרגילה הקרובה של הכנסת, וזו קבועה מאז ומתמיד לשעה 11:00 ביום המחרת. לטענתו, דחה יו"ר הכנסת ...
לחץ כאן לרשימה מלאה
כתב טענות (2)מסמכים
 
  תצהיר תשובה בחתימת הממונה על התקציבים, קובי הבר. ...
 
  עתירת סיעת קדימה ושר האוצר לשעבר ח"כ רוני בר-און נגד הכנסת, הממשלה, ואחרים בניסיון לסכל את אישור תקציב המדינה הדו שנתי. העתירה דורשת לבטל מטעמים חוקתיים את התיקון לחוק יסוד משק המדינה המאפשר הגשת תקציב דו שנתי שאושר כהוראת שעה. קדימה טוענת כי הסד...
החלטה (2)מסמכים
 
  בפסק דין ניימן סוקר השופט אלון את עקרון חופש הביטוי במורשת ישראל וכך הוא מסכם: "נביאי ישראל ונבואותיהם שימשו ומשמשים כאב-טיפוס לביקורת זועמת וחסרת פשרות, המופנית כלפי השלטון, המשתמש לרעה בכוחו ובעוצמתו, וכלפי הציבור או היחיד, המשחיתים את דרכם. מל...
 
  החלטה של שופט בית המשפט השלום בתל אביב כי פגיעתו של סעיף בפקודת מס הכנסה בחופש העיסוק איננה מידתית, ולפיכך הסעיף בטל. הנאשם הואשם בעבירות לפי סעיפים 415 לחוק העונשין, תשל"ז-1977 ועבירות לפי סעיפים 216 ג יחד עם 236(3) ו- 216ג יחד עם 236 ב1 לפקודת מס...
כללי (53)מסמכים
 
  ג'ון לוק הגדיר את תפקידי השלטון ומאפייניו. הוא מבצע דיכוטומיה בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת. לגישתו, תפקידה של הרשות המחוקקת הינו לשמור על החברה ברמה הפנימית, אל מול הגורם השליט ואל מול האזרחים, וברמה החיצונית אל מול אויבים מבחוץ. הרשות המחוקקת, הינ...
 
  המאמר דן בפיקוח השיפוטי על הליכים פנים-פרלמנטריים בכנסת. בית המשפט קבע ששאלת הפיקוח "אינה שאלה של סמכות, אלא שאלה של שיקול-דעת" אולם, למרות עתירות רבות שהוגשו נגד החלטות שונות של הכנסת, נכונותו של בג"ץ להתערב מועטה, ורוב העתירות נדחו. שני מבחנים הוצ...
 
  מונטסקיה הגדיר את הפרדת הרשויות הרצויה: לגישתו כדי שלא יהיה אפשר לנצל לרעה את סמכויות השלטון, כוח צריך לחסום כוח, תוך יצירת משטר בו איש לא יוכרח לעשות דברים שהחוק אינו מחייבו לעשותם ולא להמנע מלעשות מה שהחוק מתיר לו לעשות. במדינה הדמוקרטית יש צורך ב...
 
  הספר מסכם את נושא הפרדת הרשויות באופן מעמיק. המחבר מצמיג שתי אסכולות הנוגעות להפרדת הרשויות. האסכולה הפורמליסטית והאסכולה הפונקציונליסטית : האסכולה הפורמליסטית טוענת כי הכוח של כל רשות שלטונית חייב להיות מוגבל, ברור, ובלעדי לאותה רשות ספציפית – בהתאם...
 
  מתןך כתיבתו של ברק ניתן לגזור מספר מאפיינים של הפרדת הרשויות כפי שהוא רואה אותה: ברק, רואה בדוקטרינה של איזונים ובלמים עקרון חשוב בשלטון הדמוקרטי: 1.קשר בין פונקציה שלטונית לרשות שלטונית – הבחנה דיכוטומית וברורה בין רשויות השלטון ברמה המבנית, לכל ר...
לחץ כאן לרשימה מלאה
© 2014 משפט חוקתי
Joomla! is Free Software released under the GNU/GPL License.
spacer